全国“两会”前瞻：走向“正常化”，2021如何出招（全文）

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　 目

　 录

　 1

　2021

　年经济增速目 标 或 以 底线方 式 呈现 ， 注重 综 合 考量

　 ................................................................................................... 1

　2

　财政政 策 ：赤 字 率与 新增 专项债 限 额双 降 ，支 出 重 点 有 变

　 ............................................................................................... 3

　3

　货币政 策 ：稳 步 走向 “ 正 常化” ” ， 兼顾 经 济复 苏 与 防 风 险

　 ................................................................................................. 4

　4“ 两会 ” 可 能 重点 布 局的 四 大领域 及 投资 机会

　 ....................................................................................................................... 5

　请务必阅读正文后的重要声明部分

　 2021

　年

　3

　月

　5

　日，十三届全国人大四次会议将在北京召开，作为“十四五”开局之年，本次“两会”将开启疫后建设的新阶段。

　2021

　年

　1

　月下旬以来，各省市“两会”已陆续召开，地方发展目标从区域层面体现出全国增长目标及未来重点发展方向。我们通过详细梳理地方“两会”的目标设定与工作重点，对全国“两会” 2021

　 年经济增速目标进行预判，结合近期财政与货币政策的最新动向，对“两会”上的政策定调及重要关注点进行展望与分析，并结合今年“十四五”规划推进，挖掘未来重点领域的投资机会。

　 1 2021

　年 经济增 速 目标或以底 线 方式呈现，注 重 综合 考量

　按照历年惯例，地方“两会”设定的目标对全国目标的设定具有一定的参考性，截至

　2

　月

　23

　日， 31

　个省自治区直辖市已召开“两会”，并公布了

　2021

　年

　GDP

　增长目标，与

　2020

　年相比，有

　23

　个省自治区直辖市上调了增速目标，另有

　8

　个省市目标基本持平。从目前公布的数据来看， 6% 是各省市今年增速目标的底线，地方

　GDP

　占全国比重前三位的广东省、江苏省和山东省都将

　2021

　年的增速目标设定在“ 6% 以上”，排名第四的浙江目标为“ 6.5%以上”，此外，北京、上海、重庆等受关注度较高的地区经济增速目标也为“ 6% 以上”；仅有湖北和海南将目标定在

　10% 之上，主要因为前者基数较低，后者的自由贸易港被寄予了厚望，西藏设定在

　9% 以上，其余省份大多以

　6.5%-8% 的数值为设定值。同时，各地方设定的 2021

　年固定资产投资目标均值为

　8% ，较

　2020

　年的

　7.48% 涨幅不大，固定资产投资期望值

　也较为保守。此外，江苏、浙江、湖北、辽宁、广西、山西、新疆、宁夏和河北

　9

　个省份还

　设定了未来五年的经济增长目标。

　虽 然 疫 情 拉 低了

　 2020

　年经济 增 长 基 数 ，但 地方 “ 两会 ”设定 的

　 2021

　年

　 GDP

　增速目标 与

　 2020

　年目标相 比增 幅并不 大 ， 2021

　年地 方

　 GDP

　增速目标的均值 为

　 7.0% ，仅 比

　 2020

　年

　 6.5% 的目标均值 高

　 0.5

　个百分点， 低 基数 下 今 年 各地方 的目标设定 总 体偏 保 守 。

　 近年来，全国“两会”设定的经济增速目标大多略低于地方增速目标的均值，而实际增速大概率会大于设定的目标值。

　2018

　年“两会”设定的经济增速目标为

　6.5% ，低于地方均值

　0.8

　个百分点，低于当年实际

　GDP

　增速

　0.25

　个百分点； 2019

　年的目标为

　6%-6.5% ，也低于地方目标均值（ 6.9% ），当年实际经济增速

　6% ； 2020

　年由于全球疫情和经贸形势的巨大不确定性，没有设定全年经济增速具体目标，以就业增长等隐含的

　GDP

　增速约为

　2% 左右，最终实现

　2.3% 全年增速。

　2020

　年起，全国

　GDP

　和各地

　GDP

　已由国家统计局进行统一核算，地方

　GDP

　与全国

　GDP

　的一致性进一步加强， 在 “ 十 四五 ” 时 期淡 化 经济 增 速 ， 注重发 展 质量的政 策导 向 下 ， 预 计 今 年全 国 “ 两会 ” 对于 经 济 增 速目标 的 设定 可 能不 及 市 场 此前的 乐 观预 期 ，数据上或 较 为保守 ， 可 能 会以不低 于

　 6%-6.5% 的底 线目 标 方式呈现 ， 同时通过 就 业、居 民消 费 （ 量 / 价）

　）

　、 投 资、进 出 口 、 能 耗等 分 项 指 标进行 综 合考 量。

　万 %

　 图

　 1 ：

　2012

　年 后 实际 经 济增速 与 目标增 速 吻合 度 高

　 图

　 2 ：

　新 增就 业 与调 查 失业率 实 际值优 于 目标值

　 15 %

　 10

　 5

　 1600 7 6 1200 5

　4 800 3 400 2

　1 0 0

　0

　 政府预期目标:GDP:同比

　GDP:不变价:同比

　政府预期目标:城镇新增就业人口实际值：城镇新增就业人数 政府预期目标:城镇调查失业率

　 实际值：城镇调查失业率

　数据来源：

　Wind 、西南证券整理

　数据来源：

　Wind 、西南证券整理

　 表

　 1 ：

　31

　个 省市

　 2020

　年与

　 2021

　年 经济 增 速目标

　 省份

　2020 年

　GDP 实际增速

　2020 年

　GDP 目标

　2021 年

　GDP 目标

　较上年目 标相比

　省份

　2020 年

　GDP 实际增速

　2020 年

　GDP 目标

　2021 年GDP 目标

　较上年目 标相比

　广东 2.3% 6%左右 6%以上 ↑ 重庆 3.9% 6% 6%以上 ↑

　 江苏

　 3.7%

　 6%左右

　 6%以上

　 ↑

　 云南

　 4.0% 高于全国平 均水平

　 8%以上

　 ↑ 山东 3.6% 6%以上 6%以上 ↑ 广西 3.7% 6-6.5% 7.5%以上 ↑ 浙江 3.6% 6%-6.5% 6.5%以上 ↑ 贵州 4.5% 8%左右 8%左右 持平

　河南 1.3% 7% 7%以上 ↑ 山西 3.6% 6.1%左右 8% ↑

　 四川

　 3.8% 比全国高 2 个 百分点

　 7%以上

　 —

　 内蒙古

　 0.2%

　 6%左右

　 6%左右

　 持平

　福建 3.3% 7%-7.5% 7.5%左右 ↑ 天津 1.5% 5%左右 6.5% ↑ 湖北 -5.0% 7.5%左右 10%以上 ↑ 新疆 3.4% 5.5%左右 6.5%左右 ↑ 湖南 3.8% 7.5%左右 7%以上 持平

　黑龙江 1.0% 5%左右 6%左右 ↑ 上海 1.7% 6%左右 6%以上 ↑ 吉林 2.4% 5-6% 6%-7% ↑ 安徽 3.9% 7.5% 8% ↑ 甘肃 3.9% 6% 6.5% ↑ 河北 3.9% 6.5%左右 6.5% 持平

　海南 3.5% 6.5%左右 10%以上 ↑ 北京 1.2% 6%左右 6 %以上 ↑ 宁夏 2.6% 6.5%左右 7%以上 ↑ 陕西 2.2% 6.5%左右 6.5%左右 持平

　青海 1.2% 6-6.5% 6%以上 持平

　江西 3.8% 8%左右 8%左右 持平

　西藏 7.8% 9%左右 9%以上 ↑ 辽宁 0.6% 6%左右 6%以上 ↑ 平均值

　2.7% 6.5% 7.0% ↑ 数据来源：各地政府工作报告、西南证券整理

　1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

　 2 财政政策：

　赤 字率与新增专 项 债限额双降， 支 出重 点有变

　今年，财政政策将延续积极定调，同时“更可持续”。随着国内经济持续复苏，大规模财政刺激的必要性下降，加之需要为后续的不确定性预留政策空间，今年的预算赤字率较 2020

　年将有所回落，或降至

　3.2% 左右。受经济恢复及抗疫纾困措施逐步退出，财政预算收入增速将有所上调，财政支出仍将保持适当强度，建立实施常态化的财政资金直达机制，但支出重点将有所改变，抗疫相关支出将逐步减少； 科 技 、 文教体育 、 农 林水 和 新 基 建等领 域的支出 将 显著 增 加 ， 对 基础 领域的 研 究支 持 将有 较 快 增 长 ； 党政机关支出方面，推行厉行勤俭节约，过紧日子。地方政府债务“开好前门、严堵后门”，完善地方政府规范举债融资机制，化解隐性债务风险，地方专项债发行规模较

　2020

　年将有所下降，预计全年新增专项债规模将调低至

　3

　万亿左右。我们认为财政支持扩内需、债务问题与减税降费将是

　2021

　年“两会”上财政政策的讨论重点。

　（1 1 ）

　财政通过 “ 扩投资 ” 和 “ 促消费 ” 引 导和扩 大 内需 。

　通过中央预算内投资、地方政府债券资金、 PPP

　等发挥政府投资的撬动作用，激发民间投资活力，补齐农业农村、生态环保、物资储备、防灾减灾、民生保障等领域短板，推进“两新一重”等重大工程建设。“促消费”方面通过税收调节、社保支出和转移支付等手段，提高中低收入群体的消费能力，激发下沉市场消费潜力。同时，优化进口关税结构，增加优质产品进口，承接海外消费回流。

　（2 2 ）

　债务 问 题包 括 ：隐 性 债务问 题 、专 项 债 使 用 、 抗 疫国债 的 使 用 。

　截至

　2020

　 年年末，全国政府债务余额

　46.55

　万亿元，政府负债率为

　45.8% ，低于国际通行的

　60% 警戒线，风险总体可控。但 国企 及融 资 平 台 的隐 性 债务 风 险不 可 忽 视 ，多 措 并举 化 解隐 性 债 务 将 是

　2021

　 年 的重要任 务 ，通过控制资产负债率、推动平台市场化转型、切断地方政府通过国企融资渠道、压实市县政府主体责任、全面盘活存量资产、稳步降低债务率。

　2020

　 年专项债约八成投向民生服务领域，两成用于生态环保、农林水利、能源、冷链物流等领域。

　2021 年专项债使用原则依然是“资金跟着项目走”，同时适当放宽发行时间限制，合理扩大使用范围，提高债券资金使用绩效。

　今年 “ 十四 五 ” 重 点领 域项目 和 在建 项 目将 获 得 更 多支 持。

　由于

　2020

　年专项债使用进度缓慢，配置效率偏低， 2021

　年对专项 债 项目 将 实行 穿 透式监 测， 对项目的准备、建设、运营和收入情况进行全过程监测，避免专项债资金闲置，加快项目建设进度。2020

　年发行了

　1

　万亿元抗疫特别国债，用于地方基础设施建设和抗疫相关支出

　7000

　亿元，用于补助地方疫情防控支出

　3000

　亿元， 2020

　年的剩余资金，按规定将结转到

　2021

　年使用，用于满足抗疫等支出需求。

　 （3 3 ）

　减 税降费政 策 保持连续 性 、稳定性， 今 年重点在优 化 落 实 。

　疫情压力减轻后，综合考虑财政承受能力和企业纾困的实际需要，对企业纾困有保有退，继续执行小微企业普惠性税收减免政策，保持对经济恢复的必要支持力度，促进企业复工复产和经济平稳运行，保持减税降费政策的连续性、稳定性。今年减税降费的重点是在实施层面，优化落实机制，提高纳税人和缴费人政策知晓度，帮助企业和个人纳税者用足用好政策，畅通减税降费“最后一公里”。同时，加大对违规收费的整治力度，防止弱化减费降税政策红利。

　%

　图

　 3 ：

　2013

　年 以 来预 算 赤字与 实 际赤字 吻 合度高

　 图

　 4 ：

　新 增专 项 债限额

　 2016

　年 以 来持续 走 高

　 4 40000 亿元

　 3 30000

　2 20000

　10000 1 0 0

　 政府预期目标:赤字率 实际赤字率 政府预期目标:新增地方专项债限额

　新增专项债实际发行额

　数据来源：

　Wind 、西南证券整理

　数据来源：

　Wind 、西南证券整理

　3 货币政策：

　稳 步走向 “ 正常化” ” ，兼顾经济复 苏 与防 风险

　2020

　 年，为应对疫情，货币政策突破了此前的稳杠杆周期，三次降低存款准备金率、设立抗疫保供专项再贷款、复工复产再贷款再贴现，出台直达实体经济的货币政策工具，累计推出

　9

　万多亿元的货币政策支持措施。今年，疫情压力逐渐减弱，预计“两会”上对于货币政策的定调仍将强调“稳字当头，不急转弯”，实施跨周期调控，为“十四五”时期的货币政策正常化留有政策空间。

　防风 险 可 能 会被 再 次提 及 ，并增 加 防控 外 部金 融 风 险 的表 述 ，今年的外部金融风险来自于：复杂的国际政治环境、全球高度宽松的流动性带来的跨境资本波动、海外政府的债务风险，因此今年国内货币政策在支持经济持续恢复和高质量发展的同时需要兼顾防风险。在货币供应量方面，会沿用“保持货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配”的表述， 体现 出 “ 正 常 化 ” 的 、 偏谨慎 的 政策 导 向 。实施层面 将更加注重价 格 型调 控 ， 灵 活 精 准 是原则 ， 量价 平 衡 、 保 持 宏 观杠杆 率 基本 稳 定将 是 今 年 货币政 策动态调 整 的重 要 目 标 。

　此外， 物价稳 定 、 绿 色金 融 、 增 强人民 币 汇率 弹 性 大概率也会在货币政策的表述中被重点提及。

　（1）

　物价稳 定 是货 币 政 策 核心的 政 策目 标 ， 2020

　年

　CPI

　同比上涨

　2.5% ，超额实现年初政府工作报告设定的

　3.5% 左右的目标。今年预计居民消费价格涨幅的目标会定在

　3% 左右，由于目前核心

　CPI

　处于历史低位（ 1

　月核心

　CPI-0.3% ，创历史新低），后续随着经济持续恢复，扩内需措施的起效，国内消费需求会逐渐加快恢复，核心

　CPI

　将触底回升，全年物价水平将呈现先升后稳的温和上涨态势。

　（2）

　发挥金 融 支持 绿 色 发 展的重 要 作 用 。

　2020

　年

　9

　月，习近平总书记郑重宣布“中国二氧化碳排放力争于

　2030

　年前达到峰值，努力争取

　2060

　年前实现碳中和”，截至

　2020

　年

　末，六省（区）九地绿色金融改革创新试验区绿色贷款余额达

　2368.3

　 亿元，占全部贷款余额的

　15.1% ；绿色债券余额

　1350.5

　亿元。今年“两会”上，绿色金融可能会成为重点议题之一，围绕“资源配置、风险管理和市场定价”三个方面，推动碳达峰、碳中和目标的实现。

　（3）

　增强人 民 币汇 率 弹 性 ， 2020

　年末中国外汇交易中心（ CFETS ）人民币汇率指数报

　94.84 ，较上年末升值

　3.78% 。人民币汇率升值一方面是因为中国经济恢复状况领先于全球，

　2010

　2011

　2012

　2013

　2014

　2015

　2016

　2017

　2018

　2019

　2020

　2016 2017 2018 2019 2020

　%

　但另一方面也存在炒作氛围下的被动升值。今年美国大幅宽松的货币政策可能会引发新一轮的跨境资本流动，加强宏观审慎管理，防止出现汇率单边预期，保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定将...

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