改革开放以来我国义务教育投资体制发展历程的反思

摘要：普及义务教育是中华民族的百年梦想。1985年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，明确提出了普及九年制义务教育的目标。投资体制是普及九年制义务教育的关键。改革开放以来，我国义务教育投资体制经历了四种模式，即“两条腿走路”办学；“多渠道筹措教育经费”办学；“地方政府负责，以县为主”办学；“中央和地方分项目，按比例分担”办学。最终普及九年制义务教育投资体制，实现了“由分权向集权”、“由基层向上层”、“由群众向政府“、“由收费向免费”、“由普及向提高”的转变。我国义务教育投资体制必须与政治、经济、社会发展环境相适应；必须实事求是、与时俱进，才能很好地实施；必须体现“以人为本”的思想，坚持科学发展观。

关键词：义务教育；投资体制；演变；启示

中图分类号：G40-054　文献标识码：A　文章编号：1000-5242(2010)01-0128-09

义务教育(compulsory education)是国家用法律形式规定并强制性地要求适龄儿童、少年必须接受，社会与家庭必须予以保证的国民基础教育。义务教育是整个教育链条上重要的基础性环节，历来为世界各国政府所重视，其中投资体制是义务教育实施的关键。

在我国义务教育投资体制演变过程中，许多研究者针对其合理性和有效性开展了一系列深入的理论分析和实践论证。这类研究文献主要包括三方面的内容：一是研究义务教育投资主体及各级政府对义务教育投入的职责划分；二是研究各级政府之间义务教育财政转移支付制度的设计；三是义务教育投人的分配和使用情况。

关于对义务教育投入主体及职责划分的研究，主要观点集中在以下几个方面：第一，在义务教育投入中政府投资主体不明，需要进一步明确政府的投资责任。黄育云等人认为，从全国义务教育经费收入来源结构看，国家财政预算内教育拨款占整个义务教育经费的比例一直处于低水平，这与政府应负的责任大不相称，没有突出以“政府为主”的投资体制的特征，所以各级地方政府应大大提高政府的经费投入才能充分体现出这一点。第二，现行的义务教育财政管理体制不合理，迫切需要改革，大多数学者主张县级以上的政府应该分担义务教育经费。第三，大量的文献分析了现行义务教育体制所造成的严重后果。现行的这种义务教育体制造成贫困地区的政府财政无力负担本地的义务教育经费，这直接影响了我国义务教育普及的进度。第四，从制度经济学的角度对现行义务教育体制进行批判性分析。有很多关于义务教育财政转移支付制度的研究发现，实行新的基础教育管理体制后，在义务教育投入体制上，主要是对地方政府的义务教育补助还存在许多问题：其一，从补助的量上来说，补助数额较小；其二，从制度安排看，中央和省级的补助尚不是义务教育财政体制的制度化的组成部分；其三，从补助的形式看，一般性转移支付的比重过大，义务教育资金难以落实；其四，转移支付的效率不高。越来越多的学者持有应该加强中央及省级政府对地方义务教育资金转移支付的力度这样的主张。关于义务教育投入分配及使用情况，研究者主要从公平和效率两个方面对其进行了考察和论证，得出的结论如下：一是义务教育投入总量不足；二是义务教育资源配置在城乡和地区之间严重不均，这不仅违背了公平原则，而且不利于经济欠发达地区义务教育的发展；三是义务教育经费的使用效率不高。笔者在借鉴已有研究的基础上，系统回顾我国义务教育投资体制转变的阶段历程，分析各类投资模式的阶段性特征，以期总结经验、探寻规律，为今后的体制改革与创新提供理论参考与实践依托。

一、我国普及义务教育的简要历程

从1619年，德意志魏玛邦公布的学校法令规定父母应送其6-12岁子女入学，否则政府将强迫其履行义务，这一规定自开始实施的那一天起一直延续至今。世界义务教育发展的历史已有300余年，全世界大约已有170多个国家和地区实施了义务教育，义务教育已成为现代文明的一个重要标志。但是，各个国家和地区由于经济发展水平不同和民族传统文化差异，实施义务教育的年限、免除教育费用的范围以及普及程度也不尽相同。我国义务教育的发轫，始于清末。鸦片战争以后，由于“欧风美雨”的涤荡、“西学西潮”的冲击，中国的社会制度、思想观念等都发生了急剧而深刻的变化。在借鉴西方教育制度过程中，义务教育思想也被引进中国，学术界一般以光绪三十年，即1904年为我国义务教育的起点。1904年，清政府在《奏定初等小学堂章程》的《学务纲要》中指出：“初等小学堂为养正始基，各国均认为国家之义务教育”。“此项学堂，国家不收学费，以示国民教育国家认为义务之本意”。这是我国历史上第一次由官方明确提出“义务教育”的概念。从此，普及义务教育成为中华民族的百年梦想。

此后，北洋政府和国民政府都倡导义务教育。1912年，民国政府颁布的《学校系统令》明确规定初等小学四年为义务教育；1915年，袁世凯以大总统令颁布《特定教育纲要》，规定要“施行义务教育”；1923年颁布的《中华民国宪法》规定了“中华民国人民依法律有受初等教育之义务”，义务教育首次写入宪法。但在当时的社会背景下，政治腐败，经济落后，民不聊生，普及义务教育只能是一种设想。

新中国成立以后，我国开始有计划、有步骤地普及义务教育，这可以分为三个阶段。一是建国初17年，我国政府将接受义务教育作为公民应有的权利。1954年通过的《中华人民共和国宪法》第94条就规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利。”政府根据当时的国情，采取灵活措施，义务教育发展速度很快，取得了很大的成就，义务教育出现了短暂的春天。二是“文化大革命”时期，“文革”十年，使党、国家和人民遭受到建国以来最严重的挫折与损失。教育战线也同样如此，各类学校停课闹革命，义务教育遭受到毁灭性打击。三是改革开放以来至今，1980年12月，我国进入改革开放的新时期，中共中央、国务院制定了《关于普及小学教育若干问题的决定》，提出了“在八十年代，全国应基本实现普及小学教育的历史任务，有条件的地区还可以进而普及初中教育”。1985年5月，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，指出要“有步骤地实行九年制义务教育”，这是中央首次提出实行九年制义务教育。1986年4月颁布的《义务教育法》，以国家立法的形式正式确立我国普及九年制义务教育制度。2000年，我国基本实现了“两基”目标。随后，面对农村义务教育出现的新情况和基于减轻农民负担的考虑，2005年12月，国务院下发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，全面免除了农村义务教育阶段学生的学杂费和书本费，并在部分城市地区试行免除义务教育阶段学生的学杂费。2006年6月，新修订的《义务教育法》颁布，该教育法明确提出：“实施义务教育，不收学费杂费。

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