行政复议委员会试点工作评述

摘 要 在了解了现实情况的基础上，为了更进一步了解我国现行的行政复议体制存在的问题，结合我国现在正在进行的行政复议委员会试点工作的经验，建立起创新型的行政复议体制——行政复议委员会，并围绕行政复议委员会的构成和工作机制展开讨论。

关键词 行政复议委员会 试点工作 工作机制

作者简介：胡蝶，武汉工程科技学院硕士研究生，研究方向：法学。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-165-02

一、行政复议委员会试点工作的基本概述

行政复议作为我国现行行政救济制度的一部分，相比较行政诉讼而言，具有制度程序简单，效率高，费用较低等优势。相关数据显示，每年通过行政复议的方式解决纠纷的案件是8万多起，近3年来每年平均增长10%，复议纠错比率在33.59%左右。而最高人民法院公布的行政诉讼的案件每年平均在十万件左右，而国外发达国家，公民对复议机关和复议制度的信赖度较高。“相关部门的调研显示，在发达国家，行政复议处理的纠纷案件的数量远远超过行政诉讼处理案件数量。行政复议案件与行政诉讼的案件比例在美国是24：1，在日本大约为8：1，在韩国约为7：1。”

2007年，哈尔滨成为全国首个设置专门的行政复议委员会的城市，这标志着我国行政复议体制改革创新的开始。想要解决行政复议权和过于分散的问题，办法就是相对集中审理复议权。2007年7月，哈尔滨市行政复议受理办公室正式成立，受理复议案件的程序是：首先市政府直接受理的行政复议案件的申请，然后根据申请人的选择和法律规定，转交给相关的行政复议机关处理。在哈尔滨的行政复议委员会中，由35名委员组成，90%的委员来自于大学法学教授、资深律师、人大代表和政协委员。全体委员决定行政复议案件的裁决，以市政府的名义作出最后的决定。在我国，行政复议的最终目地是救济，保障公民、法人和其他组织的合法权益，我们不能因为其行政机关的特殊性而将其排除到复议机制之外，如果这样，那么在这些机关里面，建立独立的复议机构制度还是名存实亡的。

继哈尔滨的行政复议办公室成立后，2007年北京市也成立了行政复议委员会，委员会中有28名委员，18名来自北京各大著名高校和研究机构的专家学者。北京市的作法也借鉴了哈尔滨的模式，这种由哈尔滨和北京开始的行政复议体制的创新，得到了国务院法制办的认可。

2008年9月，国务院法制办发出通知，在北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南和贵州8个省市，开展行政复议委员会试点工作。至目前为止，郑州，深圳、福建、武汉、中山等地以逐步建立起行政复议委员会试点。在经过近两年的实践后，2010年1月国务院法制办公室在召开的行政复议工作规范化建设座谈会上表示，行政复议法修订已经列入今年国务院立法计划。保监会也在2010年3月1日起施行新修订的《中国保险监督管理委员会行政复议办法》。截至2011年底，试点工作已经扩大到19个省份108个单位。

二、行政复议委员会试点工作机制评议

在第一批建立地区的行政复议委员会运作模式，是在省、市、县三级政府设立专门的行政复议委员会，除垂直管理部门外，各级政府部门不再参与审理行政复议案件的审理，尽量做到行政复议权的相对集中，优化行政复议资源，提高复议办案质量和社会公信力目的。其出发点无疑是好的，但是在试点过程中逐步的推行相对集中的行政复议审理权，无疑是一个很艰巨的工程。复议审理权的集中，就表示着在县级以上的地方政府只设立一个行政复议中心，集中审查下一级政府和本级政府部门和派出机构来作为被申请人的行政复议案件。这种模式最大的优点在于能够提高行政复议机构的公正性，增强人们对复议裁判结果的认同。而在这个改革的进程中，必须要协调处理好好行政复议委员会这个机构和传统的行政复议机关首长负责制的关系，解决行政争议问题中能起到法定的职责。下面我们就北京、哈尔滨、中山市等一批最早开展试点工作的省份，来了解一下他们的工作机制和取得的初步成效。

行政复议委员会的创新工作机制在于，行政复议委员会这一机构不再作为政府职能部门隶属而存在，行政复议委员会的委员分为常任的和非常任的，常任委员的职位也不再由行政机关内部工作人员兼任，而非常任的委员则由社会人士担任，包括具有专业法律知识的学者和教授等人担任，这样的人员组成结构能够较好地使审理案件的委员处于一个较为独立的地位，有利于案件的公正性，并且能够获得行政复议申请人对行政复议案件公正合理的认可。目前，各建立起行政复议委员会试点的省份已经发表声明，宣布对社会招录社会委员。以黑龙江省为例，黑龙江省是全国最早提出建立行政复议委员会的省份，由于起起步较早，并对于本省的大量复议工作进行了较为细致的研究并制定了详细的方案。国务院法制办公室并将此方案转发其余各试点，作为指导。

（一）行政复议委员会试点的组织形式

哈尔滨的行政复议委员会这个机构的性质是作为哈尔滨市政府授权下的专门解决行政复议案件的决策组织。它的组织形式是将行政机关的管理职能与复议案件的决议职能相分离的。因为，行政复议委员是处于一个独立的第三人的位置上面，这样的职能分离才能保证在处理复议案件是不偏不倚，能够处于一个中立的地位。行政复议委员会作为一个独立的行政决议机构来定位，下面还设置了行政复议办公室作为它的办事机构。办公室下设立案应诉和调查两个业务处，专门负责行政复议案件的申请、调查和决议等工作。它主要的责任是将行政复议案件的事实调查清楚。

根据设立哈尔滨行政复议委员会试点机制的初衷，行政复议是一个专业性很强的的工作，对人员组成的素质和专业技能有着很高的要求，复议委员会作为处理各类纠纷和争议的机构，其对人员的高要求不言而喻。据统计，在委员会的组成人员中，涉及法律专业方面的专家、学者、教授等社会高级人才占全部委员的81%，如此高的高素质的人才比率正是反映了我国行政复议发展的趋势。其实，这样的发展趋势也是符合了国际行政法制度的发展进程的，纵观欧美各复议制度完善的法制国家，都是由高素质的法律人才通过严格的考核程序才能承担的起行政复议的审查工作，一切都是为了更好的提高行政复议的质量和效率，维护其公正和权威。

（二）行政复议委员会试点的运行方式

行政复议委员会审理行政复议案件的方式是召开会议，由主任委员或者是副主任委员主持，其中社会委会要占到会议人数的一半以上，当行政复议办公室行使完调查权，将调查报告提交复议委员会时，需对相关问题进行说明，委员会委员在审理完报告后，就相关问题对审查人员进行询问。然后，委员会委员研究讨论并以少数服从多数的规则对申请复议的案件做出结案意见。该意见需复议委员会主任签发，最终以市政府的名义作出复议决定。如果复议委员会主任对该案件的结案有异议，认为需要重新决议的，由行政复议办公室另行组织召开不少于9人的会议或者是召开不少于三分之二的委员参加的委员会会议，重新按少数服从多数的方式决议。并将重新的复议决定交给复议委员主任签署审查。如果委员会主任认为经过重新审议作出的复议决议意见需要市政府再次决定的，应当报请市人民政府常务会议集体研究作出决定。这样的运行方式，就不再是以往的由行政首长决定的形式了，在很大程度上保护了复议决定的公正性。

（三）简易程序的创新机制

我国的行政复议制度是建立在公正与效率双重价值机制之上的。哈尔滨的行政复议委员会试点工作就很好的贯彻了这一价值标准。它将简易程序的受案范围扩大，使得某些情节简单、事实争议不大，金额较小的某些行政案件，列入到简易程序中来，节省了不少人力物力，并且能够提高行政复议的办案效率。

这些都是哈尔滨在行政复议委员会试点工作中所作出的尝试和努力，随后，在2009年的国务院法制办对外公告中，将黑龙江、北京、河南等8省作为试点，证明哈尔滨的尝试是初步成功的。此后，黑龙江在全省范围内大规模的展开复议委员会试点工作，取得初步成效。首先，及时化解了涉及土地征收、房屋拆迁、企业改制、行政审批、行政许可实施、劳动社会保障等引发的行政争议。省政府行政复议委员会受理的此类案件涉及哈、齐、牡、佳、大及鹤岗、双鸭山、伊春市有关部门的案件197件，在已审结的案件中，仅有3.5%的案件当事者不服向法院提起诉讼并败诉。其次，一些重大、疑难、复杂案件得到妥善处理。行政复议处李孝忠处长说，委员会的专家和行政复议机构的业务骨干充分发挥了功效，裁决结果更令人信服。省政府行政复议委员会2009年以来处理的70起重大案件中，没有一件发生诉讼和信访的。其三，行政复议一站式服务的格局基本形成。“省政府成立行政复议委员会后，实行一个窗口对外，集中受理、集中审查、集中决定、集中送达行政复议书，较好解决了以往行政复议机关之间对复议申请相互推诿、有案不受的问题。自从成立了行政复议委员会试点以来，我省政府行政复议委员会已审结的案件中，94.4%的案件当事人取得满意答复。”

虽然行政复议委员会试点工作在我国只是刚起步，其体制的缺陷和不完善的地方还有很多，比方说在增设机构和人员、法律资源的合理配置、案件过于集中导致的压力过大或是效率不高等各方面的问题，但是，聊胜于无，至少我国已经跨出了改革方面的第一步，从开始行政复议制度的不健全到统一的《行政复议法》的颁布再到《行政复议实施条例》的出台，从最开始的行政机关内部复议的开始到现在行政复议委员会试点工作的全面开展，我们有理由相信，我国的行政复议制度是在不断完善和前进，或许过程会很坎坷，但是国家在努力的作出实践，发达的法制国家先进的行政复议制度也不是一朝一夕建立，都是在长达数百年的漫长的实践过程中不断修改和完善的。

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