论气候变化立法之演进

摘要：简要回顾了主要发生在发达国家的国家气候变化立法的发展进程，包括包含其中的适应性立法之进展。较之发达国家，发展中国家因其在自然和经济社会条件方面所处的劣势。而需承受更大的气候变化之不利影响，其适应需要之满足甚为紧迫，有助于改善其适应能力和适应秩序的政策与法律是十分必要的制度工具。对于拥有庞大人口的发展中的中国而言，适应议题之重要性亦不言而喻，迫切需要系统、融合、协调的适应法律行动。

关键词：气候变化；气候适应；立法

中图分类号：D922.691　文献标识码：A　文章编号：1671-0169(2010)01-0070-04

“国家和国际的法律往往落后于事态的发展。今天，步伐迅速加快和范围日益扩大的对发展的环境基础的影响，将法律制度远远地抛在后面。人类的法律必须重新制定，以使人类的活动与自然界的永恒的普遍规律相协调。”在气候变化制度领域，从国际到国内，从“上游”(减缓)到“下游”(适应)，法律制度正在经历这样的一个更新过程。以适应气候变化为主题的适应性立法就是要在(人为或者自然)气候变化影响中反思关于适应的规定性存在，并将其转化为人的行为规范。

一、国家气候变化立法

1992年《联合国气候变化框架公约》号召通过国内立法处理气候变化及其引起或者改变的自然、经济和社会问题。虽然之前各国普遍不乏涉及大气环境方面的部门法律，但国家气候变化专门法则是相对晚近之事，其中，紧随《京都议定书》颁布的日本《全球变暖对策促进法》0即属此类早期立法之一。《全球变暖对策促进法》主要为回应日本之“京都承诺旧而生，是以法律形式提出的关于日本“京都承诺”的基本国家方案。包括日本在内的发达国家之所以成为气候变化立法的先行者，多受强制性减排义务之激励，同时也离不开其相对成熟的法治文化所提供的便利。强制性减排义务的确定使减缓成为这些早期立法的共同必要项目，但即使如此，适应之立法议题还是普受关注，并且，从减缓之目的性看，其实它也是关于适应的。

(一)减排义务的实施与适应的启动

在国际气候变化公约的形成以及后公约谈判进程中，欧盟一直以坚定支持者的形象参与其中并发挥了重要作用，其区域性气候变化政策和立法活动亦相当积极。自2000年始，欧盟开始实施为期五年的《欧洲气候变化计划》。在这一计划体系下，欧盟通过立法建立了欧盟温室气体排放权交易体系(GHG ETS)和节能减排与新能源制度。在欧盟第二个气候变化计划期间，适应性立法被明确提上日程。2007年6月，欧盟委员会发布了《适应欧洲气候变化——欧盟的行动选择》的绿皮书0。绿皮书提出了推进欧盟适应进程之四大支柱：早期适应行动；适应与欧盟对外政策的融合；通过综合性气候研究工作，提高认识，以减少不确定性；欧洲社会、商界和公共部门共同参与的适应战略准备进程。气候适应绿皮书的出台正式开启了欧盟的适应性立法进程。2009年4月，欧委会在绿皮书基础上又发布了一份关于气候适应的白皮书，即《适应气候变化：面向欧洲行动框架》。

在欧盟成员国中，英国是较早启动气候变化立法进程的国家之一。2006年英国颁布了《气候变化和可持续能源法》，这是一部关于减少温室气体排放、缓解“燃料贫困”、促进“微型发电”和可再生能源利用、建筑和能源利用减排、电力生产与供应的可再生承诺等方面规范减排相关能源问题的能源立法，也是能源领域的气候变化立法。。除减排以外，特殊的地理位置和气候条件也促使英国较早全面探讨应对气候变化之策。2008年，世界首部体系完整的综合性《气候变化法》在英国诞生。该法包含五大部分88个条款。从碳目标与碳预算、气候变化委员会、交易机制、气候变化的影响与应对等几个方面设定了英国应对气候变化的组织行动方案与法律规则。在温室气体控制方面，《气候变化法》为英国正式建立了以“碳目标一碳预算一碳交易”为主线的减排法律制度，并在政府机构之外设立独立的专家组“气候变化委员会”，其职责是提供决策咨询并予以监督。除此以外，作为综合性的气候变化立法，气候适应内容也成为英国《气候变化法》的重要组成部分，从关于气候风险评估与适应报告、设立气候适应委员会以及实施适应气候变化计划等内容来看，英国以立法促适应的行动已经正式起步。

(二)气候安全成为重要的立法议题

气候安全是评价气候适应的基本底线。在如今之形势下，可以说，即使是相对怠于国际气候变化事务合作的国家，也无法对气候变化问题无动于衷，至少气候安全与否的体验是全球的，也是本土的。以美国为例，较之于相对消极的气候外交，美国国内较早开始并一直持续的气候变化立法活动可能很难用“国际舆论压力”来解释。从国内立法活动看，美国也是很早就对气候变化问题予以关注和研究的国家之一。1978年9月，时任美国总统卡特签署了关于实施美国国家气候计划的联邦法律，即《国家气候计划法》。进入20世纪90年代以来，气候研究被纳入美国全球研究之重要范畴0。布什政府期间，与美国政府在气候外交方面的不合作态度形成对比的是。美国国内气候变化立法活动相当活跃；尤其是2006年以后，《气候安全法案》、《气候适应法案》等一系列备受注目的气候变化法案纷纷出台。虽然受美国政权交接等各种内外因素的影响，这些立法草案最终未能走完美国的立法程序而正式成为法律，但是，显而易见的是，这些立法草案在立法程序中为美国后续的气候变化立法储备了相当的制度经验。事实也表明，自奥巴马就任美国总统、新一届国会开幕以来，美国气候变化立法活动已进入相对成熟而又不失活跃的新阶段。2009年，《美国清洁能源与安全法案》、《国家气候服务法案》、《气候变化健康保护与促进法案》、《气候变化信息中心法案》、《沿海州气候变化规划法案》、《自然资源保存气候变化保障法案》、《拯救我们的气候法案》、《北极气候适应法案》、《瓶子回收气候保护法案》、《突变气候研究法案》、《海洋与海岸适应规划法案》等带有“专题性”特点的气候变化相关立法提案相继被纳入立法议程，即使在全球性金融危机之现实背景下，气候变化立法仍受推崇。尤其是其中的《美国清洁能源与安全法案》在奥巴马政府之力荐之下脱颖而出，并于2009年7月26日在美国众议院获得通过。该法案围绕清洁能源和气候安全的主题，致力于能源独立、低碳就业、减少气候污染和建立低碳经济之目的，从清洁能源、能源效率、减少全球变暖和向低碳经济转变等方面详细设计了美国应对气候变化的能源之策与减排规则。

二、适应性立法之地方性考虑

适应具有“地方性”特点，由于所处纬度之不同，所处自然地理环境有别，所处社会之经济社会发展水平存在差异，气候变化实际造成的影响也会不尽相同。以经济社会条件衡量，发展中国家较发达国家而言居于劣势。此外，由于发展中国家多处于对气候

变暖更为敏感的中低纬度地区，因而这一劣势往往又被进一步扩大。发展中国家有着更为迫切的现实适应需要，如果发展中国家在适应制度建设方面长期滞后，适应的这种地方性差异将越发凸显。

(一)气候变化通常使发展中国家经济社会发展权的实现面临更大障碍

对于绝大多数以农为主的发展中国家而言，农业发展是减少贫困的重要支持，也是其进一步深入发展以及走向工业化的必由之路。传统农业(包括林业、牧业、渔业)是高度依赖气候条件的产业，气候变化及其引起的日照、温度、降水、季节分布以及海洋酸化等自然条件的改变都将对农业生产、农业产出和农业方式产生重大影响；对于主要地处中低纬度地区的发展中国家而言，全球变暖正给传统农业生产造成困扰，并进一步影响其经济增长和贫困问题的解决。另一方面，在“限排”时代，人类社会正在试图告别“廉价”发展之路，不管发展中国家有无承担实质性义务，其所承受的约束力是显而易见的，将不得不为未竞的城市化与工业化事业支付更多的生态成本，背负更大的压力。

(二)气候变化通常使发展中国家国民生存权与健康权的保障变得更为艰难

让全体国民获得安全舒适的居所、良好的公共卫生条件、充足安全的饮用水供应、可靠而易得的信息、良好的教育以及有效的法律保障是发展中国家求发展的重要内容。而气候变化正在扰乱发展中国家的这一进程。。脆弱生态系统与贫困落后相结合，很难为应对气候变化提供充足准备与更多选择；因未能有效防御而被放任之气候变化风险又会进一步加重生态危害与贫困落后。气候变化影响发展中国家的粮食保障、食品安全和就业机会。气候变化正在加剧贫困国家和贫困人口之饮用水供给与饮用水安全问题，并潜在地增加干旱缺水区域因争夺水资源而引发冲突的可能性，增加社会动荡的可能，影响社会安全、社会稳定与社会发展。

(三)气候变化通常使发展中国家的生态环境面临更大的自然和人为风险

气候是生态系统最基本要素之一，决定着生态系统的演化及其特点。气候科学界对当前以及未来气候变化趋势的预测表明，气候变化及其引发或者加重的自然灾害正在刷新历史纪录，并与土地利用的改变(包括地块分割)、污染、沙漠化和自然资源的过度开采等引起的生态环境问题前所未有地结合在一起，影响着地球多数生态系统的结构、功能，包括生物多样性，甚至引起陆地和海洋生态系统的结构和功能发生实质性改变。气候问题和生态环境问题又会引发新的经济社会问题，农业减产、粮食和水资源供给紧张、公共卫生恶化、自然巨灾冲击势必加重发展中国家的贫困问题，使其发展之路途变得更为艰难。而经济社会产出与资源供给的紧张局面又会潜在地增加人类社会对生态系统服务之掠夺式利用可能，从而加速脆弱生态系统结构和功能之退化趋势。

三、中国气候变化立法及其适应取向

2008年发布的《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书概括了中国在应对气候变化这一制度领域需认清的三大基本国情：一是复杂的气候条件和脆弱的生态环境决定了中国气候适应问题之严峻；二是众多的人口和较低的经济发展水平决定了中国发展任务之艰巨；三是中国所处的发展阶段和目前的能源结构决定了温室气体控制之难度。中国国家气候变化制度既要考虑减缓与适应这双重目标，又要兼顾经济发展和社会福利增长之迫切需要。

首先，改变旧有的工业化发展模式，提高和强化经济社会的发展能力，这将是中国气候变化立法需要构建的制度重点。应对气候变化问题与经济社会发展问题的解决可能相互对立，但对于中国而言，已没有两者择其一的回旋余地。“从工业化的历史经验看，英国、美国等早期工业化国家主要是依靠煤炭、石油等化石能源实现工业化的；发展越快排放的CO₂越多，人均收入水平越高排放水平越高。——人类现代文明是建立在大量CO₂排放基础上的。”如果没有目前气候变化和其他严重的污染和生态环境问题，或许人类社会对旧有的工业化发展模式仍无知无畏，这种工业化模式将依然可作为建立现代文明的相对“廉价”之途；但事实上，生态透支已到了必须“终结”的时候，不仅如此，累积的生态成本也将一并清算。尚处于工业化进程中的中国只有终结旧有的工业化之路才能同时到达工业化和生态文明的双重彼岸。

其次，国家气候变化制度提供应对气候变化的行为规范，也将由此规范经济社会之发展方向。减缓与适应是当前应对气候变化的两项基本命题。按照既有共识，控制温室气体是减缓的基本路径，减少人为温室气体的排放、保全和强化“汇”的吸收都有利于控制大气中温室气体的浓度。减少人为温室气体排放实际上就是要求抑制或者放弃旧有的工业化模式，尤其是作为其基础的能源结构；保全和强化“汇”的吸收实际上就是保全和强化自然生态，尤其是自然生态的净化和循环功能。在适应方面，适应能力的获得与提高是自然要素与经济社会要素的一体作用之结果。从气候与发展相关联意义上看，减缓或可理解为关于如何修正发展方式的问题，适应或可理解为关于如何修正发展方式以及利用发展成果的问题。当减缓与适应的行为或者行为方式获得法律上之规范，实际上也就在这一范围内规范了社会所要求之发展行为与发展方式。

最后，适应是减缓的目的，也是发展的基石，在减缓、适应与发展相融合意义上，适应性立法有着特殊重要意义。气候变化引发的适应危机揭示了这样的基本事实：一是人类文明以及为人类生存与发展提供庇护与支持的经济社会系统根本性地受着自然生态系统庇护与支持的事实；二是这种庇护与支持的可持续性是有条件的，须以量能平衡为前提。适应是气候条件和非气候自然条件以及经济社会条件的矛盾统一体。持续的适应性，将外在表现为有利于适应的气候等自然条件和经济社会条件及其融合的可持续性，这就要求人能够因应自然和经济社会发展规律及其综合影响，有所作为或者有所不为。由于受制于经济社会条件，适应性立法须为经济社会条件的适应性改善设定规则并提供便利。由于受制于气候等自然条件，适应性立法须研究并合理遵循适应之自然作用规律，反思并重塑人在健康自然生态中得以适应的基本秩序，以此指导人的行为与人际法则，包括经济社会条件的发展规则，因势利导，渐近自然，而得生态自由。

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