“营改增”试点的效果、存在的问题和改革对策

一、“营改增”的

进展及其成果

2012年1月1日上海率先试点“营改增”，试点行业范围为交通运输业和部分现代服务业；2012年9月1日，北京正式启动“营改增”试点；2012年10月1日，“营改增”试点区域扩大到江苏、安徽；2012年11月1日，福建、广东及深圳、厦门纳入试点；2012年12月1日，天津、湖北、浙江及宁波实现税制转换。2013年8月1日，“营改增”试点在全国范围内推开，并适当扩大了部分现代服务业范围；2014年4月29日国税总局发出通知，电信业将被纳入营改增试点。我们看到，在不到两年的时间里，“营改增”步步为营又不失快捷，无论从行业分布上，还是地域覆盖面上都取得无可争议的进展。“营改增”在逐步扩围过程中取得了一系列阶段性成果，具体如下：

（一）结构性减税效应显现，小微企业普遍受益

各省（区、市）普遍反映，“营改增”从制度上有效解决了重复征税问题，减轻了企业税收负担，试点纳税人减负面均在90%以上，其中小规模纳税人全部实现减税，小微企业成为最大受益者。

（二）现代服务业迎来多重利好，发展势头强劲

“营改增”试点给服务业带来解决重复征税、减轻企业税负、扩大业务领域等多重利好，增强了服务业竞争力，吸引各类投资和生产要素向现代服务业集聚，促进现代服务业快速发展。

（三）促进制造业企业转型升级，推动服务外包和主辅分离

“营改增”打通了二三产业增值税抵扣链条，促使一些企业将研发、设计等服务环节从主业剥离出来，促进了分工的专业化，有利于产业结构优化升级。广东调查显示，全省已有34.75%的纳税人考虑或正在实施主辅分离，26.94%的纳税人将部分业务外包给其他公司。

（四）企业更新设备和扩大投资的积极性大幅提升

试点纳税人购进的原材料、固定资产等项目均能抵扣进项税额，降低了企业采购成本，大大提高了企业更新设备和扩大投资的积极性。天津2013年三季度“营改增”试点企业月均新增固定资产投资21.2亿元，比上半年月均投资增长22.54%。江苏省试点以来，全省试点一般纳税人占一般纳税人比重仅7.98%，但其设备采购额占全部一般纳税人设备采购总额的27.74%。

二、“营改增”

进程中出现的新问题

（一）税负问题

关于“营改增”对企业的影响，有关机构做了调查，发现有35.9%的受访企业反映税负增加。交通运输业和鉴证咨询服务业受影响较大，有58.6%的交通运输业受访企业税负增加。他们认为税负增加的主要原因是实际税率的提高，即原来按营业额的3%缴纳营业税改为按增值业务的11%缴纳增值税。虽然进项税抵扣范围已渐趋合理，但企业仍有不清楚、不明确的地方。43.4%的信息技术服务业、文化创意服务业、鉴证咨询服务业受访企业税负增加。

（二）税率档次过多带来的问题

“营改增”后，我国增值税出现5档税率加上1档征收率，这种多档次税率结构使增值税的统一性和抵扣链条的连续性遭到破坏，不但增加了征管的复杂性，也不符合税收中性原则。

一是形成低征高扣、高征低扣等税负在产业链条之间转移的问题；二是为纳税人有选择性避税提供了条件；三是存在虚开代开发票风险。

（三）两类纳税人划分带来的问题

由于小规模纳税人采用征收率征收，无法开具增值税专用发票，其下游企业无法获得进项抵扣，即使获得税务机关代开专用发票，也存在低扣高征现象。从“营改增”情况来看，小规模纳税人的业务活动受到了很大的限制，增值税一般纳税人不愿意从小规模纳税人处采购物品和服务，小规模纳税人只能通过压低价格承接业务，再通过提供虚假或伪劣产品或服务来补偿成本，人为割裂了大、中、小企业的经济联系。以小规模纳税人为主体的纳税人格局在一定程度上限制了增值税功能的发挥。

（四）过渡期优惠、补贴政策带来的问题

过渡期优惠政策中有很多是由原营业税政策转移过来的，与商品劳务增值税优惠政策不对接，缺乏严密性和科学性，打断了增值税抵扣链条。一些地区针对个别地区、行业制定了一些补充性政策，这些政策虽在一定程度上维护了税负公平，但也带来诸如影响市场公平竞争、骗取国家财政资金等问题。

（五）简易计税方法导致的进项税额抵扣问题

有助于减轻纳税人增值税税负，但是又带来一个新问题，即一般纳税人选择简易计税方法后，是否可以向对方开具增值税专用发票？对受票方而言，这是进项税额能否抵扣的关键。

三、改进建议

（一）近期：分步扩围，全面推进“营改增”

下一步要将建筑安装业逐步推行“营改增”。建筑安装业涉及大量小规模纳税人，改征增值税主要面临进项抵扣难题。

其次，金融业稳步推进“营改增”。对金融衍生品征收增值税，应根据其交易特点，合理确定纳税人、征税对象、税目、税率、纳税环节、纳税时间。在国际金融活动中，应合我国人民币汇率变动趋势，合理确定税率，加强征管，避免因金融衍生品交易的过度投机对国家经济带来负面的影响。同时，应维护国家权益，促进经济的健康发展。

再次，文化体育业、餐饮服务业、娱乐业要“变相”推行营改增。文化体育业、餐饮服务业、娱乐业等生活性服务业由于与第二产业联系较为松散，服务对象多为自然人或社会组织，对增值税抵扣链条影响不大。生活性服务行业纳税人数量众多，情况繁杂，经营规模普遍较小，财务核算管理也相对不规范，现有征管水平难以对这些行业实行应管尽管，特别是发票管理难度较大，必须在其他行业“营改增”成功的基础之上再对其改征增值税。

（二）中期：完善增值税整体税制设计

1.在完善税率结构的基础上适当降低增值税税负

增值税的税率包括基本税率、低税率以及零税率。基本税率仍沿用17%税率，适用于大部分商品与服务。低税率的适用范围是增值税税率制度设计的重要内容。可以平衡现有的13%、11%和6%三档税率，统一归并实施低税率，一是用于涉及居民基本生活的消费品，缓解增值税累退性，体现税收负担的公平，切实保障改善民生；二是用于一些高附加值、劳动密集型、智力密集型行业，如软件行业、研发和技术服务业，通过设计低税率解决超税负返还这一不规范的税收优惠政策。零税率主要适用于出口商品。对于小规模纳税人，可实行简易比例税率。

2.扩大增值税征税范围，覆盖多数纳税人。合理确定一般纳税人认定标准，将尽可能多的企业纳入抵扣链。目前按照500万元的规模标准，绝大多数增值税纳税人被排除在抵扣链条之外，因此，要体现增值税公平性原则，保持抵扣链条的延续性，就应降低一般纳税人认定标准，充分利用税控和信息管税系统，允许中小企业自主选择一般纳税人或小规模纳税人。

3.强化增值税抵扣机制，增加聚财功能。要解决当前抵扣机制上存在的问题，根本出路在于完善税收制度。

运输发票抵扣上存在的问题通过扩大增值税征收范围加以解决，税务机关代开发票的政策在完善相关配套政策之后应予以取消。税制上必须重点研究农产品的征税与抵扣问题，对农产品从生产到流通都给予免税。取消农产品收购凭证，增加的税负通过给予农产品为主要原料生产的产品适用低税率的方式解决。通过上述税制的完善，具有交叉稽核功能的增值税抵扣机制将更加强化。

4.慎用增值税减免税优惠政策，优化优惠方式。保留现在的即征即退和先征后退的优惠方式。这两种方式不会打破增值税的抵扣链条，可以将优惠政策与增值税制度本身的运行剥离开来，类似于财政直接补贴，这样激励目标比较确定，不容易转嫁。但是，由于这两种方式属于间接的税式支出，不利于从预算上量化和监管，同时有偷骗退税的风险，随着税制的规范和预算的科学化，这两种方式也应当逐渐退出。要积极应对增值税累退性，将低税率和免税政策尽量限定在最终消费环节和基本消费需求领域，对特定商品的特定环节加征消费税。

（三）中长期：真正建立“双主体”税制结构模式

一是在保证国家财力的基础上考虑逐步降低增值税的税率，同时取消过渡性税收优惠政策，进一步扩大税基。对产业优惠政策、民生优惠政策由其他税种或者是由财政补贴承担。

二是考虑扩大免税范围。随着经济社会的发展，应将与人民群众衣、食、住、行等息息相关的民生项目，纳入免税范围。

三是考虑取消增值税小规模纳税人和增值税一般纳税人两类纳税人的划分，同时逐步提高增值税起征点，起征点以上纳税人全部作为增值税纳税人管理，对特殊行业和较小规模纳税人，可考虑模拟增值税进项处理。

四是考虑优化所得税体系。将税收政策优惠项目更多地纳入到所得税体系之中，更多地体现税收量能负担原则，充分发挥增值税在筹集财政资金方面、税收中性方面的作用，充分发挥市场机制的功能，最终达到流转税和所得税双主体结构、各有分工、互有侧重的税制建设目标，不断优化税制结构，公平税收负担。

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