多中心治理理论视阈下的农村环境治理研究

摘 要：多中心治理理论主张形成一个蕴含“国家、社会和市场”的多元化架构协同运作，各主体上下联动，互相制衡的管理机模式。在此视阈下，探讨了江西省农村环境污染情况，并优势和劣势两个角度分析了当前江西农村环境治理的现状。最后，提出了我国农村环境新的治理模式——多中心治理的改进对策与建议。

关键词：多中心治理 农村环境 江西省 治理

一、多中心治理理论

多中心治理理论是一种较新和较理想的治理理论。研究该理论的集大成者当属奥斯特罗姆夫妇。该理论源于公民社会意识的觉醒，侧重关注多元化的管理，主张形成一个蕴含“国家、社会和市场”的多元化架构协同运作，各主体上下联动、互相制衡的管理机模式。具体而言，包括三个方面内容：第一，政府、市场、公众能各司其职，共同协作。政府只是多个主体中的一个，政府的管理方法应由以前的直接管理变成现在的间接管理，扮演中介的角色；市场也是公共事务处理的主体；公众要组成自己的组织，在社会中形成自己的影响力，成为“多中心”治理中的另一个主体。第二，多中心治理主体有共同的利益，正如作者本人所言：“多中心理论研究的中心问题是一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益。”因此，应在治理过程中积极对话、协商以实现共同的目标。第三，需要相关制度保障不同主体在其中所扮演的角色。

二、江西省农村环境污染状况

1.农业面源污染日益严重。第一，化肥、农药和农膜污染日益严重。江西省化肥施用（折纯量）由1990的83.6万吨增加到2015年的143.6万吨，增加了1.72倍，虽然部分年份使用偶有下降，但总体呈现出递增的趋势（见图1）；化肥施用结构逐渐趋于合理，但仍以氮肥为主，磷肥和钾肥施用量过少，尤其是钾肥施用太少；且化肥施用强度总体呈现出递增的趋势，从2004年至今化肥使用强度均超过了225kg/hm2的国际标准，在2007年达到了峰值为260.40kg/hm2。江西省农药使用由1990的3.65万吨增加到2010年的10.65万吨，增加了2.92倍，呈较快增长趋势；从2011年开始，农药使用量开始呈下降趋势，但趋势不明显，由2011年的9.95万吨下降到2015年的9.39万吨（见图1）。江西省农用塑料膜使用由1990的1.64万吨增加到2015年的5.4万吨，增加了3.29倍，虽然部分年份使用偶有下降，但总体呈现出递增的趋势（见图1）。第二，禽畜养殖和水产养殖造成的农业面源污染日趋严重。2015年，全省畜禽养殖化学需氧量排放量207719吨，总氮排放量69408吨，总磷排放量11465吨，氨氮排放量22146吨；2015年水产养殖化学需氧量排放量11776吨，总氮排放量1624吨，总磷排放量259吨，氨氮排放量152吨。

2.工业生产污染不断加剧。落户农村及县乡工业区的企业以农产品加工、石材加工、纸浆造纸、小化工、废塑加工、禽畜养殖等小型工业项目为主。这些企业一般规模较小、工艺落后，因处理污染物成本大，诸多企业环保措施不到位，最终导致废水、废渣、废气往往未经处理或只简单处理便排放到环境中，加大了江西省农村的环境污染程度。

3.日常生活污染逐年增加。农村生活污染物一般包括生活污水和生活垃圾。以农村生活污水排放量60L（人·d），水质COD 600mg/L，生活垃圾的產生量lkg/（人·d）进行估算（1年按360 d计算），按2015年江西省乡村人口为2208.84万人计算农村生活污染物，废水年排放量47710.944万吨，COD年排放量28.715万吨，垃圾年产生量795.183万吨。由于绝大部分村镇没有排水沟渠、污水处理系统和垃圾处理场，致使这些污染物未经处理随意排入周边环境，对农村环境造成很大的影响。

三、江西省农村环境治理的成就与不足

江西省针对农村环境污染，做了大量工作，取得了不斐的成就。但是，更存在诸多不足。具体而言：

1.江西省农村环境治理的成就。第一，形成了相对完善的制度。在国家相关制度的基础上，江西省形成本省的农村环保制度：一是江西关于农村环境保护的法律散见于传统法律中。如《江西省环境污染防治条例》、《江西省水资源条例》等。二是在江西省公布的诸多环境规划中均有专门针对农村环境规划的内容。如在《江西省环境保护“十二五”规划》中提出要统筹城乡，提高农村环境保护工作水平；在《江西省现代农业体系建设规划纲要（2012-2020）》、》等也有相应的农村环境规划。三是省委、省政府出台了一系列政策措施，如《农村生活垃圾专项治理工作方案》等。第二，拥有了比较成熟的技术。为了配合全省农业源污染减排工作，江西省环保厅组织技术人员编制了《江西省农村面源与生活污染控制技术指南（试行）》。第三，具备一定的实践经验。如实行省、市、县、乡和村五级河长制。省委、省政府主要负责同志分别担任省级“总河长”、副“总河长”，另外7名省领导分别担任赣江、信江、抚河、鄱阳湖、饶河、长江江西段、修河省级“河长”。如启动农村生活垃圾五年专项整治行动。在全省全面推广“户分类、村收集、乡转运、县处理”的垃圾处理模式。

2.江西省农村环境治理的不足。第一，投资主体单一，资金有限。目前，中国农村环境治理的投入主体主要仍然是政府。从纵向看，江西省数年来国民经济稳步发展，并保持着10%以上的增长速度，但是做横向比较而言，江西省的经济比其他省市要落后，常年生产总值排在全国19或20位。而开展农村环境治理，从污染处理设施到管网建设以及后期运营，都需要较大的资金投入，江西省属于欠发达地区，地方财力有限，可调控能力弱，因此在农村环境保护方面的资金投入不足。第二，关于农村环境保护的立法相对薄弱。现有法律中涉及农村环境保护的内容较为简单，原则性规定多，操作性不强；在专门针对农村环境治理的法律方面仍存在空白领域。第三，存在一定组织劣势。多数乡镇环保基本处于没有环保人员、没有环保经费和没有环保设备的三无状态，很难履行本辖区内环境保护的法定职能；而村级就更谈不上环境保护。第四，农民素质不高。由于大多数农民受教育程度低，生存压力大，他们不太了解环保的相关知识，不清楚政府环保信息，不懂得环境污染的危害，不知道环保的途径，这加剧了农村地区的环保难度；同时他们在生产和经营中求稳怕乱，不易接受农村推广技术创新和科学管理，使得对环境污染较小的新技术、新项目在农村推广不开。

综上而言，江西省农村环境治理的不足之处，最典型的是政府仍然是农村环境治理的唯一主体。由于农村环境地域广阔，其污染具有非点源性等特点，使得农村环境治理显得极为艰难，现行的治理模式显然不能很好的解决农村环境污染问题。因此，探索农村环境污染治理新模式势在必行。

四、构建我国农村环境污染的多中心治理模式

我们应该借鉴多中心模式，在政府干预和市场机制调节的基础上，引入农户等社会力量，构建多中心共同治理模式。具体如下：

1.宣传教育，加强农村环保意识。一是要加强培育政府领导和普通公务员的环保意识：要提高基层领导和普通公务员对农村环境治理的认识，协调发展经济和环境保护这对矛盾；要加强对企业、社会的环保宣传，采用“感染式”、“体验式”的宣传手段，使他们更加具体真实地体验到自身与环境间的相依相存关系，自然引发他们对环境问题的重视和思考；且要从小抓起，从学生抓起，增强学生的环保意识。二是要在企业中加强培育环保意识：管理层要主动学习环保知识，提升自己的环保素养；同时要自觉对员工进行环保知识培训，增强环境法制观念，减少污染。三是社会方面积极响应宣传教育，努力提升公民的环保意识。

2.发展经济，统筹城乡环境保护。总体上要把握这几点：一是要统筹我国城乡环境保护。城乡分割是农村环境问题的重要原因，为此，需要统筹城市和农村的环境保护，并且在注重城市环境保护的同时，将重心转向农村的环境保护。二是要协调农业发展与环境保护关系。政府不仅要考虑代内的粮食安全，更要兼顾代际的农业可持续发展，因此必须处理好农业发展与环境保护的关系，在政策制定时考虑二者的和谐。具体而言：一是发展生态农业。按照循环农业“减量化、再利用、资源化利用”的要求构建生态农业发展模式；实现种植和养殖部门之间的物质和能量的循环利用，减少环境污染；加快农村的科技信息化建设，建设和完善政府主导的公益性农业科技推广体系。二是创新农村工業经济发展方式。短期而言，可将农村工业适度集中，实现集聚经济和基础设施共享，减少污染治理成本；长期而言，必须逐步建立科技含量高、资源消耗低和环境污染少的新型农村工业结构。

3.健全制度，形成农村环保长效机制。短期而言，可以做好如下工作：一是建立政府、企业和农民共同治理农村突出环境问题的临时机制。如采取有效措施保障农村居民的饮水安全和做好水污染处理，采取有效措施处理好农村的生产生活垃圾，防治土壤水资源污染和水土流失等。二是继续落实农业科技推广制度。如积极推广成熟的化学品使用技术，采用改良施肥方法和施肥时间等措施减少农药化肥的施用量；学习国外的成功经验，如人工湿地、岸边缓冲区、地下水位控制等污染控制方法和措施长期而言，要建立健全农村环保长效机制，主要包括：一是要健全农村环境治理的资金保障机制。可以采取政府主导、镇村自筹、企业集资、市场盘活等方式构建多元化资金保障体系。二是协调政府、企业和农民在环境治理中的各种关系，健全公众参与机制。三是建立健全政府、企业、农民多中心治理的法律机制。如专门针对农村的、完备的农村环保法律体系；科学合理的生态补偿制度台相对独立的农村环保规划等。四是建立农村环境污染多元治理的监督机制。使各个主体有机会参与到环境污染确认、污染源查找、污染治理的全过程中来，变事后监督为事前、事中与事后相结合的监督，将监督的重点放到过程监督而不只是结果监督上来。

综上而言，我国农村环境污染呈上升趋势，对环境造成了巨大的影响，而多元化、综合性农村环境治理是一个长期、复杂的过程，需要让政府、企业、农民等各方都积极参与其中，从多个层面、角度入手，建立健全防治机制。只要我们持之以恒的研究与实践，最终我们的目标一定能实现。

参考文献：

[1]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道：集体行动制度的演进[M].上海：上海三联书店，2000： 3.

[2]江西省环保厅.2015年环境统计年报 [EB/OL].http：//.cn/jxrb/system/2016/09/18/015201038.shtml， 2017/4/8.

[4]中国江西网.关于江西省生态文明先行示范区建设和生态环境状况的报告[EB/OL].http：//jiangxi.jxnews.com.cn/system/2016/02/23/

014698298.shtml， 2017/4/8.

[5]蔡荣.农业化学品投入状况及其对环境的影响[J].中国人口.资源与环境.2010 （03）：107-110.

作者简介：甘黎黎（1981—）女。湖北宜昌人。华东交通大学人文社科学院副教授。研究方向：公共政策与分析，环境管理。段楠楠（1981—）女。内蒙古通辽人。华东交通大学经管学院讲师。研究方向：绿色技术创新。

※基金项目：江西省社科规划项目“多中心治理理论视阈下的区域环境治理研究”（16ZZ04）的最终成果之一.

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