关于党的制度建设科学化的思考

[摘要]制度问题带有根本性、稳定性、长期性。所谓制度就是各种组织、团体在组成和运作过程中所依据的体制、规则、程序的总和。党的制度就是党赖以生存、发展和履行自身职责而运作、保障、约束的机制和规则,是党的各级组织和每一个党员都必须共同遵守的行为规范和准则。这些机制和规则不仅是党从小到大、由弱到强、从挫折中奋起、在战胜困难中不断成熟的经验总结,也是党通过制度创新实现“与时俱进”的反映,是维护党的先进性和纯洁性的保障。

[关键词]制度建设重要性科学化

早在1980年邓小平同志就指出:“组织制度、工作制度方面的问题更重要。制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”这里,“好”与“坏”虽然是价值判断,但实际上已涉及到制度的科学性问题,表明了我们党对制度建设的新认识。党的十七届四中全会第一次正式提出了“提高党的建设科学化水平”这一重大命题,把用科学的制度推进党的建设的新要求明确提到全党面前,指明了科学制度建设的重要性。这就要求我们必须努力把握和自觉运用马克思主义执政党建设规律,必须努力用科学理论指导党的建设、用科学制度保障党的建设,用科学方法推进党的建设,使党的建设各项工作步入科学化、制度化和规范化轨道。使党始终成为立党为公、执政为民、求真务实、改革创新、艰苦奋斗、清真廉洁,富有活力,团结和谐的马克思主义执政党。

一、党的制度建设科学化的重要性

制度问题带有根本性、稳定性、长期性。所谓制度就是各种组织、团体在组成和运作过程中所依据的体制、规则、程序的总和。党内制度就是党赖以生存、发展和履行自身职责而运作、保障、约束的机制和规则,是党的各级组织和每一个党员都必须共同遵守的行为规范和准则。这些机制和规则不仅是党从小到大、由弱到强、从挫折中奋起、在战胜困难中不断成熟的经验总结,也是党通过制度创新实现“与时俱进”的反映,是维护党的先进性和纯洁性的保障。因而它不是任何人随心所欲提出来的,而是党的权力机关通过法定的程序,以规范化的形式制定出来的。它一经确立,便带有根本性、稳定性、长期性的特征,不是任何人随意改变的。正是从这一点出发,邓小平同志早就作出了“制度是决定性因素”的重要论断,也表明了制度建设始终是执政党建设的一项根本任务。

制度之所以具有根本性,是因为制度是全党意志和利益的体现,是党的活动规律和优良传统的规范化、条文化,制度一旦形成,便具有极大地权威性,它起着规范党内行为、调整党内关系、维护党内秩序、保持党的活力的显著功能。制度之所以具有稳定性,是因为党的制度一经制定和颁布,就具有一定的独立性和法规性,它不会因领导人的改变而改变,也不会因领导人的看法和注意力的改变而改变。制度之所以具有长期性,是因为党的制度是以法规和条文的形式,把一定时期内党内政治生活中的成功经验和优良传统系统起来、固定下来。这样,它既可以指导和规范现时党内生活,又可以为将来党组织总结自身的新鲜经验奠定稳固的基础。

制度的这些特征表明,制度建设对于政党来说,不仅具有决定性,而且对于执政党来说,更有其重要性和特殊性。

执政前,我们党创造了着重从思想上建党的独特建党路线。这条建党路线之所以成功,不仅因为它符合我们党内主要矛盾及其转化的需要,而且由于客观上存在着一个外在的约束机制,帮助我们发挥了思想教育的最大效力。这一外在的约束机制,就是被围剿、被屠杀的地位与险恶的环境。处于这种地位与环境中的共产党人,不得不时时处处依靠群众、联系群众。执政后,这种外在的约束机制不但不存在了,反而出现了与此相反的合法地位与优越环境。此时,尽管我们仍旧突出思想政治教育,但其效力却难以得到最大发挥。所以,处于执政地位的政党,必须有意识地进行党的制度建设。

另一方面,我国社会主义市场经济体制建设的新任务和改革开放的新环境,也要求必须用党内法规强化对党员干部的约束和监督。市场经济是法治经济,它要求有完备的法规,保证经济运行的平稳与持久。党作为社会主义市场经济的领导者,必须要有与此相适应的领导制度、组织制度来约束党的各级组织、领导干部,做到依法执政、依法领导、依法行事。党又面临着改革开放的严峻考验,这种考验,对于广大党员干部来说,主要表现为如何正确运用手中的权力。改革开放后,实行权力下放,一方面使得不少党员干部手中掌握了人、财、物等各种大权,调动了各地、各方面的主动性和创造性;另一方面,也使党员干部极容易把权力作为交换的筹码,进行权钱交易。因此,保证权力始终沿着正确的轨道运行,既要靠教育,更要靠建立健全各项制度加以制约。只有建立起一整套便利、管用、有约束力的机制,才能保证党的教育具有成效,保证党员干部手中的权力始终受到刚性的制度约束。

二、实现党的制度建设科学化的基本要求

1.树立系统观,把党的制度建设作为一项系统工程来抓。党的制度既然是整个党的组成与运行所依据的体制、规则、程序等的总和,那么,制度所包含的内容和范围便十分广泛、十分多样。

从层次上分,有根本制度、基本制度和具体制度。根本制度,是处理党内各种关系所遵循的根本规则,如:党的代表大会制度、集体领导制度、民主集中制等,这些根本制度是由党的性质和目标决定的,起着规定党内基本制度和具体制度的方向作用。具体制度,是规范党内各种关系的详尽具体的规定和要求,如:发展党员工作细则、党员权利保障条例、地方组织选举工作条例,等等。这些制度具有很强的可操作性,是党的根本制度落实和执行的尺度与标准。基本制度,是连接、协调根本制度与具体制度之间的、带有多项原则和多项具体规定的一种组合制度。如干部制度、党内监督制度、地方党委工作制度等,它起着统一、协调、配合各项具体制度之间的整合作用,是具体制度无法替代,也是根本制度所欠缺的。实践中,具体制度之间、具体制度与根本制度之间的有机排列、组合、协调,恰恰是我们多年来忽视的薄弱环节。

从范围上分,有领导制度、组织制度、工作制度、监督制度等若干方面。领导制度是指处理党内和党外关系的有关规定;组织制度是指党的组织机构的设置和活动程序、党员的吸收和管理、干部的选拔任用、党的基层组织建设等有关规定;工作制度是指从中央到基层党的日常工作的有关规定和议事规则;监督制度是指对党的组织、党的干部、党员的思想和行为实行监督的有关规定。上述几种制度,在内容上既有区别,又有联系或交叉;在层次上每一内容既包含根本制度、基本制度,又包含具体制度。

综上所述,党的制度不是一个一个单一的要素,而是一个广泛的多层次的有机整体,各层次各范围之间紧密相连,构成一个完整的体系。在这个整体和系统中,不同层次和不同范围的制度,既要随着形势和任务的变化,不断充实和完善,更要注重与其他制度和整体制度的衔接、配合、协调。正是从这一点上讲,党的制度建设是一项复杂的系统工程。

2.树立全局观,把制度建设贯穿于党的整个建设之中。

制度建设与党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设等,既有着紧密而不可分割的联系与合作,又有着其他建设所不可替代的独特作用。制度建设既要贯穿于、融汇于其他各项建设之中,又要以规范化、条文化的形式,起到支撑、载体和具体体现的作用。这种既密不可分、又不可替代的关系,要求在各项建设中,必须相互配合、相互补益。

一方面,制度建设要以党的其他各项建设为前提和条件。党的自身建设,包括思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设,在党的建设的总目标下,相互之间既有区别和分工,又有联系和合作。其中,制度建设虽然具有根本性、稳定性和长期性的特征,但是它却不能单独分立,自成一统,而是融汇于其他各项建设之中,作为各项建设的载体、支撑而出现。离开其他各项建设,制度建设就犹如无源之水、无本之木,难以生存和发展。例如:党的代表大会制度的健全和完善,是以新时期党的政治路线和思想路线为前提和基础的,离开了“一个中心、两个基本点”的政治路线,离开了“解放思想、实事求是、与时俱进”的思想路线,我们只能停留在“以阶级斗争为纲”年代里过分集权的老思路上,不可能对党的代表大会制度进行与政治路线和思想路线相适应的改进与完善。这说明,制度建设要受到党的其他各项建设的制约和支持,它们为制度建设提供良好的条件与氛围,提供有力的基础与支持。

另一方面,制度建设对党的其他各项建设又具有很强的促进作用。党的制度的形成,就是把党在实践中的经验、传统规范化、条文化。这一过程,就是去粗取精、去伪存真的过程,就是分析研究、归纳提升的过程,它能够对党的各项建设起到规范化、科学化的推动作用。另一方面,由于制度形成后,又具有统一性、宏观性、超前性等特点,因而制度一经形成,便能鞭策先进、鼓励中间、促进后进,为提高党的总体水平,提供一个统一的标准,使党的整体水平迈向一个新台阶。例如:加强作风建设,固然需要提高广大党员干部的思想觉悟,增强每个党员自我修养的自觉性,但是,监督制度、管理制度、干部选任制度等对作风建设起到极大的导向和保障作用。思想教育可以提高党员的意识和自觉性,而建立一套管用、有约束力的制度,却可以使教育的成果长期化、持久化。从这一意义上讲,制度建设对党的其他各项建设具有强大的促进和保障作用。

三、怎样构建党的制度建设科学化体系

1.坚持以党章为根本,加强党的制度建设。

加强党的制度建设,要以党章为最高准则、最高标准。这是因为:党章的内容决定了党章是党内的最高大法、根本大法。党章的内容一般来说,包含总纲和条文两部分。这两部分体现了党的政治纲领和组织规程。政治纲领包括党的性质、宗旨、指导思想、奋斗目标、路线方针政策等,集中体现了党的理论基础和政治主张。组织规程包括组织原则、组织构成、职权划分、党员标准、干部标准、党的纪律等,这些集中体现了党的整体意志和共同行为。上述两部分内容,对党内政治生活、组织生活的所有重大原则都作出了明确规定,为全党统一思想、统一行动提供了根本准则,因而成为党的一切活动和行为的最高法规,成为制定党内其他规章制度的最高依据和标准。

由党章产生的程序决定了党章具有最高权威性和指导性。党章是由党的最高权力机构——党的全国代表大会,以全党的名义,依据法定程序制定出来的最重要的基础性文件。它是党的整体意志的正式表现,是党的历史经验的法规结晶。这种由党内最高权力机构创制、修改、完善、解释、通过的程序,决定了党章具有最高法规的权威地位和指导作用。它是统一全党思想和行动的基础,是继承党的成功经验和优良传统的纽带,是执行党的纪律的根据,是保证党的先进性和纯洁性的武器,是加强党的制度建设这一系统工程的总纲领。

2.以民主集中制为核心建立健全党的制度体系。

依据党章这一根本大法,建立起方方面面的制度,形成一个完整、配套的制度化网络体系。这一制度化网络体系,要以民主集中制为核心。这是因为,民主集中制是党的根本组织原则,也是党的根本组织制度和领导制度,它贯穿于党的组织和活动的各个方面,体现在党的路线方针政策的制定和实施的全过程。党的各级组织机构、各级领导机关的组成与产生,要按照民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的原则建立。各级领导机关作决策,也要充分发扬民主,集中全党智慧,集体讨论作出。党内生活,日常管理、监督,更要处理好权利与义务、民主与集中、少数与多数等关系。由此可见,民主集中制贯穿于党的政治生活、组织运行的各个方面,以此为核心,展开党内根本制度、基本制度、具体制度的健全与完善,将会形成完整、系统、配套、协调的党的制度体系。

现阶段,要以保障党员民主权利为根本,以完善党的代表大会制度和党的集体领导制度为重点,以加强党内基层民主制度为基础,推进党的制度体系建设。保障党员的主体地位和民主权利,这是党内各项制度制定的理论依据和出发点。要以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点,进一步提高党员对党内事务的参与度,充分发挥党员在党内生活中的主体作用。

从这一理论依据出发,完善党的代表大会制度、党的集体领导制度、民主集中制等根本制度。这些根本制度是我们党的根基,是我们党不同于其他政党的制度标志。然而,这些根本制度也需要根据形势和任务的变化,不断改进和充实其中的基本制度和具体制度。例如:完善党代表制度。党代表制度是党代表大会这个根本制度中的一项基本制度,这一基本制度又包括一系列具体制度。这些具体制度,既是崭新的内容,又是组成基本制度的要素。这些要素,既要健全,还要相互衔接、协调,更要与党代表大会这一根本制度相一致,从而构成从根本制度到基本制度到具体制度的完整的党代表大会制度体系。

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