依宪执政的法理分析

摘 要 依宪执政的提出是随着社会经济环境的变化中国共产党对自身执政能力深刻认识的结果。依宪执政是依法执政的前提，是对依法治国的深化，是党领导全国人民全面推进依法治国的重要途径。不仅要求党承认宪法的权威，还要求党提高宪法能力以维护宪法权威，保障公民基本权利，真正实现党的领导、人民当家作主及依法治国三者的有机统一。

关键词 依宪执政 执政党 执政能力 宪法

作者简介：潘晟，武汉理工大学文法学院。

中图分类号：D601                              文献标识码：A          文章编号：1009-0592（2015）05-141-04

一、 依宪执政及相关概念的提出

依宪执政是党在新的历史时期下，对党的执政能力提出的新目标、新要求，是党对其执政能力认识深化的体现。但是依宪执政并不是一个孤立的概念，它与依法执政、依宪治国、依法治国此类相关概念有密切关系。

1997年，党的十五大首次明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，要求把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。 1999年，我国82年宪法第三次修改时，将“依法治国，建设社会主义法治国家”明确载入宪法。2002年，党的十六大对依法治国进行新的诠释，提出发展社会主义民主政治就要将党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一。并提出党要坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。 2007年，党的十七大进一步强调“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”，为保证党的领导核心作用，党自身要提高科学执政、民主执政及依法执政的水平。 2014年，国家正处于改革转型的深水期，党执政面临着诸多困难与挑战。正值此背景，十八届四中全会首次全程围绕“依法治国”这一主题展开讨论。全会强调全面推进依法治国，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法的实施。全会还提出坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。依法执政不仅要依据宪法和法律治国理政，还要求党依据党内法规规范自身的行为。

从依法治国的提出到全面推进依法治国，表明我国逐渐由静态的“法制”向动态的“法治”转变，法治观念的逐步深入。执政条件的变化，要求党必须以发展的眼光重新审视自身执政存在的问题及挑战，探索适合的执政路径。 依宪执政的提出，正是在新时期新形势下党对自身领导全国人民治国理政提出的更高要求，将中国特色社会主义民主法治建设提到新的历史高度。这不仅要求执政党在宪法和法律规定的范围内执政活动，更重要的是要求执政党运用宪法思维执政。

二、 依憲执政与相关概念的关系

依宪执政的提出并不是一蹴而就的，是历经中国特色社会主义民主法治建设的探索过程，与依法治国、依宪治国、依法执政这些概念相互交织的过程中愈加明晰其内涵。这四个概念彼此之间相互联系，但侧重点又有所不同。

（一）依宪执政与依法执政

依宪执政，就是作为执政党的中国共产党以宪法为执政的根本依据，全面贯彻落实宪法规定的各项制度、政策和公民基本权利，实现宪法的基本价值，运用宪法及其基本理论解决执政过程中的各类问题。 依法执政是指执政党必须在法律规定的范围内进行一切执政活动，任何行动应于法有据、程序合法，以保障广大人民群众的合法权益。

二者的关系是依宪执政是依法执政的基础与前提。

首先，二者执政的依据，前者是宪法，后者是法律。就宪法和一般法律的效力等级而言，宪法作为我国的根本大法，规定我国的国体、政体、经济制度、根本任务等根本制度，具有最高的法律地位和效力等级。宪法是一切法律的立法基础，法律是对宪法规定的根本制度的具体化。任何法律的规定不仅不得与宪法规范的规定相抵触，也不能与宪法体现的宪法原则、宪法精神相违背。党内法规的制定更要以宪法规范、宪法原则、宪法精神为基础，不得将党的意志凌驾于宪法之上。从此种程度而言，依宪执政也是依法执政的核心。

其次，就宪法的功能而言，宪法的根本目的在于通过限制国家公权力，以保障公民的基本权利。保障人权是宪法的核心价值目标，宪法规定公民享有人格尊严权、政治权利、财产权等等，构建起我国宪法的价值框架。依宪执政就是党在宪法所提供的价值秩序下规范其执政行为，运用宪法思维最大程度保障公民基本权利的实现。依法执政则是在依宪执政的基础上，从操作性、技术层面上对执政党的行为加以规制。

最后，对权力的约束是执政过程最为关键的环节。宪法从横向、纵向两个方面对国家权力进行划分，并明确各自的权限范围。横向上，宪法把国家权力分为立法权、行政权、司法权，规定不同的国家机关行使相应的权力，各司其职，相互监督。纵向上，划分中央和地方之间的权力界限，规定在中央的统一领导下，充分调动地方的积极主动性。 整个国家权力机构都是按照宪法的规定运行，然后才是根据具体的法律规定履行各自的职能。

依宪执政是依法执政的前提和基础，决定国家权力在实际运行过程中需要坚持二者的统一性。执政党必须以宪法和法律为行为准则。如果有明确法律规定，执政党应该按照法定程序，依职权行使其职能。若党内规章违背宪法和法律的规定，执政党据此作出的决策、决定也是无效的。如果尚未对宪法规范具体化或现行宪法规定不足以包容社会出现的新需要，执政党则需要依据宪法原则及宪法精神制定相应政策领导立法。而且，宪法作为执政党最高的行为准则，执政党的执政活动不能仅符合合法性的要求，还要满足合宪性的要求。

（二）依宪执政与依法治国

依法治国是党领导广大人民群众在宪法和法律规定的范围内，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都能依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。

依法治国与依宪执政之间是一个宏观与微观的关系。依法治国的主体针对政府，而依宪执政的主体针对执政党。两主体性质截然不同，但是由于我国宪法规定中国共产党在我国国家建设和治理中的重要领导地位，因此并无本质区别。但并不意味区分主体毫无意义，相反，更体现“党政分离”的理念。在“依法治国”中，党是在宏观上领导政府治国理政，执政党并不直接行使某种权力，而是通过国家政权组织的运转、政策的指定从全局对国家权力的运行产生决定性的影响。在“依宪执政”中，则是强调执政党应当在宪法和法律规定的范围内执政，是从微观方面对执政党执政提出的合法合宪性要求。 一方面是指执政党的行为必须合法、合宪，另一方面是指执政党不得在国家政权之外干预国家事务，必须要进入国家体系之内行使国家权力。

三、 依宪执政的必然性

我国历史上的法制与我国现代意义上的法治有根本上的差异。然而，依法治国并不是我国历史法制文化的产物，中国共产党夺取政权后，借鉴西方法律文化，结合我国社会主义制度，产生的政治文明产物。依宪执政的提出，既是执政党长久执政的需要，也是中国特色社会主义政治体制改革的时代选择。

（一）执政党长期执政的需要

执政党的执政地位不是终身的，更非世袭性的。我国作为社会主义国家，更不能采取落后的专制身份特权。民主国家已经成为现代人类文明必然的选择，国家的权力来自于人民的“契约”理念亦被绝大多数国家认可。执政党的执政地位是由人民的选择决定的，宪法作为人民意志的集中表达，因此依宪执政成为执政党长期执政的迫切需要。依宪执政能为执政党提供执政的合法基础，为执政党执政提供法律上的依据。 而且宪法还能保证党的领导、人民当家作主及依法治国三者的有机统一。中国共产党随着社会的发展、变革，对共产党执政规律、社会主义发展规律的认识加深，逐步意识到法治的重要性。依宪执政的提出也是中国共产党对未来长期执政提出的要求及迫切需要。

（二）依宪执政是历史的必然选择

十八届四中全会决定全面推进依法治国，党的领导及依法执政成为依法治国的根本保障。依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政。可见宪法在全面推进依法治国中举足轻重的地位，与政治文明息息相关。宪法有三大功能，即赋权、限权、保权。具体来说，赋权是指国家的权力是来自于人民，由宪法赋予给国家机关由其行使。绝对的权力导致绝对的腐败，权力本身就极具扩张性，极易侵犯公民的私人权利。这就需要宪法的第二个功能加以约束，即限权。在行使国家权力时，并不是毫无边际，而是要对国家权力严格地约束，避免公权力对人权的肆意侵犯。而保护人权则是宪法的终极目标，无论是赋权还是限权都是为保障人权的实现。这也解释依宪执政成为历史必然选择的原因。 执政党在领导全国人民管理经济、社会、国家等事务时，必须在宪法、法律规定的范围内行使公权力，不得滥用其权力，损害人民的利益，甚至为自己谋取利益。

四、依憲执政的具体要求

十八届四中全会强调全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一。而依宪执政是党领导全面推进依法治国基本方略的根本保障。因此，如何依宪执政便成为党执政道路上的关键问题。

（一）树立依宪执政的理念

正如前文所述，依宪执政的提出是党基于对执政规律及执政能力认识的深化，是党对自身执政提出的新要求，亦是必然选择。但是由于我国缺少深厚的民主政治文化，依法治国理念的提出也仅十余年，法治、民主意识尚还薄弱。因此，党要依宪执政，首先就要从思想上武装自己，树立依宪执政的理念，善于用宪法思维行事。

宪法作为国家的根本大法，具有最高的效力，是全体人民共同意志的集中表达。因此宪法的权威性是得到社会普遍的认可，具有正当的合法性基础。在现代宪政法治国家中，任何权力要获得合法性与正当性，必须要通过宪法、法律的认可，获得普遍的承认。 党要依宪执政，不仅党要承认宪法的最高效力，而且要积极树立、维护宪法权威，树立社会主义法治理念、弘扬社会主义法治精神，使人民也信奉宪法的至上性。具体而言：

第一，党要承认宪法具有最高的权威。宪法是公权力的授权法和控权法，是执政党最高的行为规范。 历史和人民选择了中国共产党，宪法确认党执政的合法性基础，确认党的领导地位。即使是党的意志也要尊重宪法的权威，没有任何国家机关、政党、社会团体及个人可以超越宪法和法律。

第二，党要积极树立、维护宪法的权威。针对自身执政，便是在宪法的价值框架下，不得滥用其权力。党的任何执政行为都需要宪法和法律的授权，按照法定的程序进行。这种思维方式就是宪法思维。执政党要改变以往“人治”的传统观念，宪法的权威决定宪法才是最终、最高的行为准则，不允许任何机关、个人僭越。同时，党也负有使人民尊崇宪法至上性的任务。“国家宪法日”的设立是一个很好方式，增强全社会的宪法意识，弘扬宪法精神，使宪法不再高高在上，而是贴近社会、生活的法。人民之所以将宪法文化作为一种信仰，正是因为宪法中蕴含的民主、法治、人权是人民孜孜不倦追求的价值。

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。党的先进性决定，党不仅负有宣传义务，更需要以身作则，带头尊重宪法的权威，运用宪法思维执政，保障人民的权利，使宪法不再是“闲法”。

（二）转变执政方式

全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是要求在中国共产党的领导下，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。全会对党领导全国人民建设法治国家更高要求，党不仅要从观念上转变，更要落实在实际的执政过程中。转变执政方式，扬长避短成为党在新时期必须解决的关键问题。

1.厘清党政关系。长久以来，我国存在一个严重的问题，即党政不分。从某种程度上讲，这就是还没有摆脱“人治”的落后思想，这与我国提出的建设社会主义法治国家的意旨完全背离。厘清党和国家、政府、国家机关之间的关系，明确各自的职责，是党应当首先解决的问题，也是依宪执政的必然要求。

首先，明确党的机构与国家机关之间的权责划分。从宏观上，党在全面推进社会主义法治国家中起领导作用，党的权力的行使是通过制定政策、战略、方针从思想上领导国家建设。但是党制定的政策仍是党的意志的体现。若要使党的意志对国家起决定性作用，就必须按法定程序将党的意志上升为国家意志。这才从根本上满足党的领导、依法治国、人民当家作主三者的有机统一。从微观上，党不能因其领导地位，在政府体制之外直接行使国家权力。国家机关是由全国人民代表大会及各级人民代表大会选举产生，对其负责，受其监督。若党在体制之外直接行使国家权力，则难以受到人大的监督，极易产生滥用权力或者侵犯公民权利的弊端。因此，党若要参与国家事务的管理，就要进入国家权力机构体系内，以国家工作人员的身份行使公权力。

其次，分清党的干部及国家干部。现实中，许多党的干部还担任国家干部，但是在行使国家权力时，却经常混淆自己的身份。利用自己国家公职人员的身份，违反宪法、法律的规定将党的意志施加于权力行使过程之中。或者利用党的干部身份，作为逃避法律制裁的方式。依宪执政便要求在行使不同权力时，应认清其身份，转变官本位的观念，抛弃“法律治民不治官”的陈旧观念，以公仆的身份接受人民和法律的监督。

2.坚持与完善人民代表大会制度。坚持与完善人民代表大会制度是全面推进依法治国基本方略的重要途径。依宪执政就是将党的领导、人民当家作主、依法治国三个要素融入人民代表大会制度中。人民代表大会制度是我国根本的政治制度，是人民参政议政的重要途径，是人民意志的体现，反映了我国人民当家作主的社会主义民主政治本质。因此，党必须通过人民代表大会进行领导。坚持与完善人民代表大会制度就显得尤为重要。

首先，应该提高人大的地位。笔者认为人大地位的提高，一方面反映出党和国家对人民当家作主的重视与尊重，另一方面有利于人民意见的表达。人大作为人民共同意志表达的机关，地位应在党之上，而不应该受制于党。党的领导地位并不意味着党凌驾于人大之上。相反，党应该尊重人大的崇高地位。党的领导若要起作用，也必须按照人民代表大会制度的选举程序，将党员转化为人民代表的身份参政议政，将党的意志渗透在具体的管理事务中。

其次，落实人民代表的选择标准。何人可以代表人民反映他们的意志？笔者认为这个选择标准应该具有广泛性、多元性，各层次、各民族、各地区都应有人代为“发声”。选举应该是由熟悉该代表的人民选举产生，并具有参政议政能力。而不应该按照其职务、功绩大小作为选择的标准。

总之，人民代表大会制度作为实现依宪执政的重要方式，必然要求党要在宪法和法律规定的范围内活动，通过人民代表大会实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。

3.提高宪法能力。宪法能力是指人们运用宪法解决现实问题以符合自身利益需求的能力，是执政党将主观的宪法思维与客观的宪政实践相结合的必要途径。提高宪法能力是执政党推进依宪执政的具体要求。 具体可从以下四方面进行阐述。

第一，提高宪法的适用能力，即健全宪法实施和监督制度、健全宪法解释程序机制、完善法规备案审查机制。法律的生命力在于实施，宪法也不例外。宪法的实施并不意味着宪法直接作为裁判的依据，而是在宪法构建的价值秩序下对现有法律进行解释、补充，以期对第三人产生间接的效力。宪法规范毕竟是抽象的、原则性的，相对于日新月异的社会而言，某些宪法条文是具有滞后性。但是对宪法进行解释则赋予宪法新的活力。根据我国宪法规定，只有全国人民代表大会常务委员会享有宪法的解释权，任何机关不得随意僭越。但实际情况中，全国人民代表大会常务委员会并没有积极、充分行使这一权能。同时，全国人大常委会也未积极履行监督宪法实施的职责。笔者认为可以在全国人大常委会下设置一专门的常设机构，配备经过专业宪法思维训练的人才，代全国人大常委会行使对部分监督宪法实施、对宪法解释的职能，但最终的决定权仍由全国人大常委会行使。一方面可以减轻全国人大常委会的负担，更重要的是可以增强宪法的实施，充分焕发宪法的生命力。

第二，提高党领导立法的能力。党领导人民立法能力的提高不仅能界定公权力权限范围，使其执法有据，而且能更好地保护人民的根本利益。提高党领导立法的能力可从以下两方面进行。

一是依据宪法从政策、思想上领导。具体而言，当现行法律不能适应社会发展或者不能涵盖社会的新现象，党要依据宪法规范、宪法原则、宪法精神制定灵活的政策，为立法机关提供思想上的引导。但是党绝不能越俎代庖，代替立法机关将自己的意志转化为法律。

二是加强对立法机关制定的法律的监督。一方面审查已有的法律是否违背宪法的规定，另一方面要监督立法机关的立法质量，并控制立法机关的立法数量。尤其是十八届四中全会提出将凡设区的市均享有地方立法权。立法权的扩容必然导致立法数量的增加，但是并不是所有设区的市的人大都具有较高的立法素质。因此，便亟需在党的领导下，加强立法队伍建设，加强对立法程序的监督，立法时机成熟才可立法，勿让立法成为权力滥用的工具。

第三，提高依法行政能力。黨通过法定程序进入国家机关行使职权，不仅要依照法定程序履行法定职能，还要符合宪法的规定及价值秩序。将执政为民与保障人权紧密结合，作为依法行政的目标和价值。鉴于公权力天然的扩张性，极易侵犯公民权利，若没有法律明确的规定，任何行政行为皆不可为。行政主体如果超越法定职权行使权力，则该行为无效。行政法与其他部门法最大的不同就是实体法与程序法相互交织，程序是行政法的基础。行政权力的行使违反程序规定也是对公民权利的侵犯。通过行政程序法将权力关进制度的笼子里，通过制度的设计界定权力的范围及行使方式。虽然目前我国暂时还没有一部统一的行政程序法典，但《行政处罚法》、《行政复议法》等单行行政程序法的出台也对行政机关正当程序提出严格要求。

第四，提高司法能力。提高司法能力首先要实现宪法中赋予人民法院依法独立审判的权力，不受任何机关、团体、个人的干预。党也不能干预人民法院审理案件，法院也不能将党的意志作为审判的依据。宪法规定各级人民法院是由各级人大选举产生，对其负责，受其监督。因此，人民法院的人事和财政都归地方政府管理，导致法院受到地方政府的牵制，最终无法实现法律的公平、正义。法院若要享有真正独立的审判权，就要拥有独立的人事管理权及财政权。惟有立法先行，对宪法作出相应的修改，让审判系统脱离行政系统，法院的财政直接由中央发放。避免法院因为财政的不独立作出不公正的审判，损害法律的权威。其次，法官在个案审理过程中也不得滥用司法权。正如马克思所说，“法官除了法律，没有别的上司”。 法官只能忠于法律，法律是唯一的裁判依据。即使法律没有明确的规定，法官应在宪法和法律的范围内对其作出法律解释、补充，甚至创造性的补充。但这一切都是以宪法蕴含的价值秩序为前提基础。

五、 结语

宪法作为我国的根本大法，具有最高的效力，也是党最高的行为准则。依宪执政是对依法执政、依法治国、依宪治国的又一次升华，反映出中国共产党对自身执政能力的深刻反省及执政前景的展望。依宪执政是到党长期执政的重要方式及基础，也是全面推进依法治国的重要途径。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一不仅是依宪执政的应有之义，也是党领导建设社会主义法治国家的必然要求。具有领导地位的中国共产党，一方面要承认宪法之权威，另一方面要领导立法、带头依法行政、监督司法、保障司法审判之独立性，以维护宪法之权威，切实保障公民的基本权利。

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