长江流域水功能区保护管理及实践

摘要：长江流域水资源保护局通过长期探索与实践，已在长江流域逐步完善了水功能区管理体系，水功能區已经成为当前最重要的水资源保护制度。本文回顾了长江流域水功能区管理制度及体系的起步、发展和完善历程，梳理了长江流域水功能区保护管理取得的经验、成效和在实践中发现的问题，并相应提出了对策建议。

关键词：水资源保护；长江；水功能区；纳污红线

中图法分类号：TV213.4 文献标志码：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0408

水功能区是指为满足水资源合理开发、利用、节约和保护的需求，根据水资源的自然条件和开发利用现状，按照流域综合规划、水生态系统保护和经济社会发展要求，依其主导功能划定范围并执行相应保护和管理要求的水域[1]。水功能区是水资源保护管理的基本单元和重要依据[2]，其管理内容主要包括水功能区划分与调整、水域纳污能力核定及提出限制排污总量意见、水功能区限制纳污红线考核、省界缓冲区管理、水功能区监测与评价等[3]。水功能区管理是水资源保护工作的重中之重，亦是落实最严格水资源管理制度，守好水功能区纳污红线的基础[4]。

1 流域机构开展水功能区管理的法律依据

2002年《水法》中将水功能区管理制度作为水资源管理的基本制度，其中第三十二条规定：“由流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省级人民政府水行政主管部门、环境保护行政主管部门和其他有关部门，拟定跨省的江河、湖泊的水功能区划，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。”

2017年，水利部印发的《水功能区监督管理办法》对水功能区管理制度和管理要求进行了细化。其中第五条规定“水功能区监督管理实行流域管理与行政区域管理相结合。国务院水行政主管部门对全国水功能区实施统一监督管理。流域管理机构负责流域内重要江河湖泊水功能区监督管理的综合协调，并对含有省界断面的水功能区（包括省界缓冲区）以及流域管理机构直接管理的河道（河段）、湖泊、水库的水功能区实施监督管理。”

第十九条规定：“设置取水口、入河排污口或者实施可能对水功能区有影响的活动，有关单位在提交的取水许可申请（水资源论证报告）、入河排污口设置申请、河道管理范围内工程建设项目申请、防洪评价报告等行政审批申请文件中，应当按照法律法规要求论证涉水活动对水功能区水质、水量、水生态的影响，提出预防、减缓、治理、补偿等措施。预防、减缓、治理、补偿等措施应当与取水口设置、入河排污口设置或者其他活动一并实施。县级以上地方人民政府水行政主管部门或流域管理机构在审查前款所列行政审批申请文件时，应当对其是否符合水功能区保护要求进行审核，不符合水功能区保护要求的，不予批准。”

第二十七条规定：“流域管理机构负责组织流域内全国重要江河湖泊水功能区的监测评价，对含有省界断面的水功能区（包括省界缓冲区）、流域管理机构直接管理的河道（河段）、湖泊、水库的水功能区水量、水质、水生态实施日常监测评价，对其他水功能区实施监督性监测。”

2 长江流域水功能区管理体系

2.1 水功能区划

2.1.1 水功能区划发展

水功能区划是依据国民经济发展规划和水资源综合利用规划，结合区域水资源开发利用现状和社会需求，将河流、湖库按照不同的使用功能划分为不同的水功能区。早在20世纪80年代中期，在开展长江干流水资源保护规划工作中就提出了按水功能区划分水域的思路，形成了早期水功能区的概念。1998年，按照水利部要求，长江流域水资源保护局开展水功能区划分技术研究工作，研究成果由水利部印发作为指导全国水功能区划的技术文件。在2002年《水法》中将水功能区管理制度作为水资源管理的基本制度， 2003年出台的《水功能区管理办法》对水功能区管理制度进行了细化。

从2000年开始，在水利部的部署下，长江委组织流域内各省（自治区、直辖市）开展长江片水功能区划。2002年2月，长江片水功能区划成果通过了水利部组织的审查，其内容纳入《中国水功能区划》，由水利部颁布试行。水功能区划的实施标志着我国水资源保护和合理开发利用工作进入新的发展阶段。

按照水法的要求，长江委对流域内各省（自治区、直辖市）的区划成果进行指导和协调，并协助水利部对各省级水功能区划成果进行审查，推动地方进行水功能区划成果的报批。到2007年7月，长江片19个省（自治区、直辖市）水功能区划全部由当地省级人民政府批准实施。为长江流域全面实现以水功能区管理为核心的水资源保护管理奠定了坚实的基础。

2010年，在各省（自治区、直辖市）批复的水功能区划基础上，长江委按照水利部要求，组织流域各省（自治区、直辖市）及有关技术单位，进一步复核了水功能区划的基本信息，并对部分不合理的区划进行调整，其成果纳入了2011年12月国务院批复的《全国重要江河湖泊水功能区划（2011-2030）》[2]。

2.1.2 水功能区划体系

水功能区分为一级功能区和二级功能区的两级体系。其中，一级功能区从宏观上解决水资源开发利用与治理保护的问题，主要协调地区间用水关系，并从长远考虑可持续发展的需求，划分为保护区、保留区、缓冲区和开发利用区四类；二级功能区在一级区划中的开发利用区中，进一步细化水域的使用功能和功能排序，协调不同用水部门之间的关系，划分为饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区、排污控制区七类[1]。

2.1.3 各分区定义和保护要求

（1）一级功能区

保护区，指对水资源保护、自然生态系统及珍稀濒危物种的保护有重要意义，需划定进行保护的水域。禁止在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区等范围内新建、改建、扩建与保护无关的建设项目和从事与保护无关的涉水活动。

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