浅析我国政府危机管理中存在的问题与对策

[摘要]当今世界已进入风险社会,各类危机频繁爆发,已严重威胁着人类安全和社会稳定。政府应研究现代危机的特点,找出危机管理中存在的问题,采取有效措施预防和减少危机事件的发生及危机所带来的损失。

[关键词]风险社会危机 突发事件 政府危机管理

一、当前我国危机的现状及特点

早在1986年,德国社会学家乌尔里希•贝克所著的《风险社会》(德文版)一书发表,在这本书中,他首次使用“风险社会”这一概念。用贝克的话说,在“风险社会,不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量。”我国是遭受自然灾害最严重、突发性事件较频繁的国家之一,统计资料显示,我国每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件等突发公共事件造成的人员伤亡逾百万,综合经济损失高达6500亿元,占国内GDP的6%。请看下面一组数字:2004年全国发生各类突法事件561万起,造成21万人死亡、175万人受伤,直接经济损失超过4550亿元;2005年全国发生灾害突发公共事件540万起,造成大约20万人死亡,直接经济损失约3235亿元。国家卫生部通报2009年中国内地突发公共卫生事件信息:2009年中国内地突发公共卫生事件2448起,报告病例238946例,死亡1004人。事件数较2008年同期上升8.85%,病例数上升64.98%,死亡数上升140.19%。2010年1-6月份,仅安徽一省共发生各类事故6497起,死亡1410人。这些令人触目惊心的数字,是想告诉我们一个严峻的事实:今天这个风云变化的时代,危机无处不在。

现代危机的特点:

1.危机的人为性。从根源上讲,现代危机大多具有人为性,与人类的各项决策与行为有关,是工业制度、法律制度、技术和应用科学等共同作用的结果。现代危机可以说是三分天灾七分人祸,如:2010年1-6月份,在安徽省发生的各类事故中有八成是交通事故。人对自然的掠夺、对环境的破坏、人制造了高科技的生产工具和生活用品,而这些人造物往往又摆脱了人的控制,将其负面影响还给了人,危机的制造者最终将成为危机的受害者。

2.危机表现形式的多样性。现代危机表现形式多种多样,如环境和自然危机、经济危机、社会危机、政治危机等等,几乎影响到人类社会生活的方方面面。《中华人民共和国突发事件应对法》根据突发危机事件本身特有的性质,将其划分为自然灾害、事故灾难、社会安全事件、公共卫生事件四大类。自然灾害:主要是指水旱灾害、气象灾害、地质灾害以及森林火灾和重大生物灾害等。事故灾害:主要是指重大交通运输事故、各类重大安全事故、造成重大影响和损失的城市生命线事故、核辐射事故、重大环境污染和生态破坏事故等。公共卫生事件:主要是指突然发生,造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒,重大动物疫情以及其他严重影响公众健康的事件。社会安全事件:主要是指重大案件、涉外危机、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件。

3.危机影响领域的广泛性。在全球化背景下,原本可能只影响特定的人、时、地的危机,已经跨越了特定人、时、地的界限而成为影响全球的危机。当危机袭来时,危机的承担者是社会中的每一个人,不论贫富贵贱、种族、职业,几乎无人能完全隔离于危机灾难之外。如英国疯牛病影响了整个欧洲及世界其它地区的牛肉品贸易市场及人们的身体健康。再如:2003年SARS暴发流行带来全球灾难性影响,全球感染8098例,死亡774例,病死率9.56%。

4.危机的不确定性、隐蔽性和后果严重性。现代危机具有高度的不确定性和不可预测性,没有任何专家或专家系统可以将这种不确定性转化为确定性,并且提出相应的预测和解决方案。此外,现代危机是隐形的,一旦转化为实际的灾难,其波及面和影响程度都将大大高于传统风险引发的灾难。

正是基于上述这样的现实和认识,我国政府自2003年非典之后,开始意识到危机管理的重要性。如何管理频繁发生的公共危机事件,提高政府应对危机的能力,已成为一个十分紧迫的问题。

二、我国政府危机管理中存在的问题

1.危机意识淡薄,管理理念落后。由于受历史上传统文化习惯的影响,同时又由于缺乏危机警示教育,政府组织和公民个人的公共危机意识相当淡薄,一旦危机来临时,就会恐慌失措,行动无序。从近年来发生的一些震惊全国的重大公共危机事件,如非典事件、重庆井喷事件、贵州瓮安事件、湖北石首事件等,我们不难看出,这些重大危机事件的发端与升级都与地方政府及其职能部门对危机隐患的漠视密不可分。同时,由于目前我国绝大部分地方都未建立应对突发事件的制度化的教育机制,导致民众在突发事件的来临时,缺少必要的自助与自救能力。

2.法律制度不健全,政府危机管理缺乏完备的法律保障体系。在西方发达国家,危机管理学的一个重要学术成果就体现在法律制度上,一些国家制定了《紧急状态法》。而我国有关危机管理的法制建设则相对滞后,近年来,我国虽然先后制定了《戒严法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等。但这些单行的法律本身具有很强的独立性,只能适用于一种紧急状态,覆盖面单一。目前,我国缺乏一部关于紧急状态与行政紧急处置方面的法律,没有形成完善的危机管理的法律和法规体系。

3.危机管理缺乏有效的协调机制。由于现代危机大多具有跨时空性,这就决定了现代政府危机管理是一个跨区域、跨时段的综合性系统工程,通常不是一个政府部门就能有效完成的,在很多情况下,危机的应对需要社会各个部门通力协作,积极配合。然而,我国目前是一种建立在职能分工基础上的条块分割的危机管理体制,各种类型的危机管理基本上是以相应的政府职能部门为依托,危机管理带有浓厚的部门色彩。这种分部门、分灾种的危机管理体系使得社会各部门在面对危机时不能很好地、快速地有机结合、团结协作,造成危机应对效率低下。

4.信息互动机制缺失,危机信息流通不畅。政府与民众之间的信息良性互动机制尚未建立,面对突发事件,一些官员出于对自己政绩的考虑,在危机信息发布时报喜不报忧,对一些危机信息采取压制、隐瞒等做法,这样就致使信息渠道不畅通,贻误对危机处理的最佳时机。但事实上,在资讯高度发达的今天,在互联网时代,如果政府不主动去填补信息真空,流言和小道消息就会泛滥,不利的舆论会给政府带来更大的损害。

5.缺乏有效的危机预警机制。危机从潜在到发生再到产生巨大危害性后果有其固有的演变过程,如果事先建立有效的危机预警机制,在危机潜伏期尽早识别危机,对于其后防范危机、控制危机有决定性意义。

三、完善我国政府危机管理的对策

1.培养和强化危机意识。古人云:“安而不忘危,存而不忘亡,治而不忘乱”。危机意识是危机管理的起点,作为现代责任政府应该有强烈的危机意识,居安思危,未雨绸缪。各级政府要不断提高自身的危机意识,充分学习有关危机事件管理的相关知识,克服固有的“重救轻防”的危机处理思想;要在日常的管理工作和计划工作中将政府官员和社会公众的危机意识、应对危机的知识和能力作为政府危机管理系统中一个重要环节来抓。

2.完善危机管理的法律制度建设。我们在大力加强对已有相关法律法规的执行和宣传力度的同时,应完善我国危机管理方面的普通法与特别法体系,尽快制定紧急状态法或危机管理法。在法律层面上明确各级政府在危机管理中的责任,用法律保证危机管理的高效快捷。只有把危机管理法制化,在面对危机采取措施时才能有法可依,才具有权威性。

3.建立信息良性互动机制,畅通危机沟通渠道。建立政府与公众的信息良性互动机制,进行信息沟通机制改革。沟通是危机管理的基础性手段,良好的信息沟通机制可以保证信息准确、及时地传递,以便政府快速制定危机应对的政策和决策。同时,有效进行信息的发布、引导和批驳,尊重公众的知情权,既可以矫正视听,避免信息传递失真,又可以提高政府公信力。正如拉萨“3.14”事件中,中央台《新闻联播》在当天晚上给予了报道,消除了不必要的负面影响。

4.建立和完善政府危机管理体制。公共危机关乎公共安全,影响范围广,涉及人数多,仅凭一个部门的努力很难有效扼制事态的发展。为快速高效地处理危机,我国必须建立一个职能明确、责权分明、组织健全、运行灵活、统一高效的危机管理体制,并用法制化的手段明晰政府各职能部门的职责,以实现应对危机时这些部门间的高效协调运作。为此,我国应参照国外经验,尽快建立常设性应急管理综合协调部门和机制。

5.建立政府危机管理的预警机制。常言道:“预则立,不预则废”。政府危机管理,主要是危机发生前的有效预警和危机发生后的积极救治。危机预警,是公共危机管理的第一道防线。如果能够在危机未能发生之前就及时消除产生危机的根源,政府和社会就可以节约大量的人力、物力和财力。正如在这次“舟曲泥石流事件”中,如果相关部门能有效分析之前的信息,做出预警,就可以减轻这场灾难造成的损失。因此,防患于未然是最好的危机管理。政府应加强预警机制的有效性建设,在对本地区重大突发性危机事件预测和监测的基础上,制订本地区重大突发性事件应急预案。在危机的潜伏期和初显期,政府应对可能导致其爆发的因素做好控制工作,努力把一切苗头消灭在萌芽之中,化解于爆发之前。

参考文献:

[1]〔德〕乌尔里希•贝克.风险社会.译林出版社,2004.20.

[2]鲁宁.中国每年因突发事件损失6500亿.东方早报,2006.1.9.

[3]中国新闻网.chinanews.com.cn.2010.1.18.

[4]祝亮.市场星报,2010.7.22.

[5]中华人民共和国突发事件应对法.2007.11.1.

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