现代职业教育体系下校企合作的政府管理调适

摘 要：随着各种后现代主义思潮的出现，现代管理观也由以工具价值为导向向以目的价值为导向的哲学观转变，促使政府管理观也做出相应调适。在职业教育校企合作发展的历程中，政府存在着轻法律管理、重政策管理，轻社会管理、重政府管理，轻市场监管、重行政审批等问题。校企合作的深度融合，需要政府逐步从单向的行政命令走向双向的沟通对话。

关键词：职业教育；政府管理；校企合作

作者简介：陈文华（1962-），男，山东德州人，山东英才学院教授，博士，研究方向为哲学与文化，职业技术教育；刘蕾（1988-），女，山东济宁人，山东青年政治学院讲师，研究方向为高等教育管理，民办职业教育。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2017）31-0024-05

校企合作作为职业院校实现办学目标、人才培养目标的重要条件和保障，是深化教育教学改革、促使职业教育适应地区经济社会发展需求、培养应用型技术人才的重要途径。深度融合校企合作机制的构建、现代职业教育体系的建立和发展，政府的参与至关重要。纵观校企合作的发展历程和现状，我国职业教育校企合作基本处于萌芽阶段。政府在此过程中承担何种职能，扮演何种角色，政府管理观念的转变对校企合作机制的构建产生何种影响，这是解决目前我国校企合作中政府引导力不强、学校合作能力不高、企業参与动力不足问题必须首先厘清和回答的问题。

一、职业教育校企合作中的政府管理观

21世纪以来，随着各种后现代主义思潮的出现，现代管理观逐步缓慢转向，作为管理观在教育领域的具体表现，政府的教育管理观也做出相应调整，以适应整个管理观转向的要求。具体表现为由以工具价值为导向转向以目的价值为导向，政府在职业教育校企合作中的职能亦由政府主导演变为政府引导，角色由主导者逐渐向协调者、推动者、监管者转变。

（一）工具价值导向下的政府管理观

工具价值与目的价值的核心问题是人与社会的关系问题，即人是社会的工具，还是本身的目的。工具价值重结果，目的价值重过程。在工具价值导向下，可以将人们目前生活的科学世界看作是一个问题世界、客观化世界、符号化和抽象化世界。科学世界只关注事实世界，而不关心人的意义、情感、信仰世界，是一个无家可归的世界。在追求人自身之外工具价值的思维模式下，人们视管理中管理执行方为主体，被管理方为客体，有意或无意地把被管理方与财、物、信息等客观事物等同起来视为“实体”。由此，管理者和被管理者之间形成了一种不平等的“我——他”关系，这是一种客体化的对象性关系，管理活动是单向的管理者向被管理者发号施令，注重对客体——“人”的协调与控制，管理者具有绝对的权威，被管理者是灌输指令的对象[1]。

受工具价值导向的影响，纵观我国职业教育发展历程，政府在职业教育校企合作中主要承担着主导者的角色，发挥着计划、控制、组织和监督管理的职能。19世纪末，我国职业教育校企合作逐步出现，此时的校企合作模式主要以“厂校一体化”的实业教育模式为主，学校和企业在校企合作中暂居主导地位，但由于此时的“学校”大都是政府举办，如福建船政学堂、江南制造局机器学堂等，因此该阶段校企合作可看作是政府主导下的一种自发性、互利性的群体行为。20世纪初，随着大量近现代高校的出现，学校逐渐脱离企业、工厂，校企合作的形式由厂校一体化转变为学校自建实习场地，校企分离。新中国成立后，在政府主导下，随着勤工俭学运动、半工半读教育形式的兴起，职业教育校企合作逐渐复兴，但我国职业教育校企合作仍是一种政府隐性主导下的浅层次、松散型、自发的行为。1985年，随着《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布，职业技术教育发展问题首次纳入国家发展战略中。在政府大力倡导下，“双元制”、“工学交替”等新型校企合作方式开始引入我国。1991年，国务院出台《关于大力发展职业技术教育的决定》，第一次提出“产教融合”的概念；1996年伴随着《职业教育法》的颁布，“职业技术教育”成为历史，“职业教育”的法律地位正式确立，“产教融合”的内涵进一步延伸。1985年至1999年间，政府通过行政立法、宏观管理、统筹协调的方式主导着职业教育的发展方向和路径，政府的管理方式主要以单向的行政命令为主，此阶段的校企合作是大力促进职业教育发展这一国家政策下的附庸，政府显性主导下的校企合作模式呈现出明显的“公办色彩”。如：1991年出现的河北模式；1993年，北京市西城区新技术职业教育集团成立，其成员包括北京五所计算机工科类专业学校和北京市电信管理局、电子工业办公室、北京市核必软件有限公司、北京市西城区劳动局等[2]。

（二）目的价值导向下的政府管理观

20世纪上半期，随着现象学运动的兴起，非理性主义开始复兴，其在对强调工具价值的科学主义进行有力批判的同时，指出生活世界不仅包括客观事实世界，还包括我们知觉体验到的世界，是具有一定主观性的个体的周遭世界。世界从来就不是独立于人的绝对客观化世界，而是人的价值参与其中的世界。在追求人自身目的价值思维模式导向下，管理观亦发生了变化。管理者与被管理者之间转变为一种互为主体的关系，一种主体间的关系。在这种关系中，管理者和被管理者双方的主体性得以彰显。管理者和被管理者都是管理活动的主体，他们之间构成主体间，具有主体间性。主体间性是“主体与主体”关系中的内在性质。具体而言，主体间性是“在作为人与人之间的相互作用、相互沟通、相互影响、相互交流的关系中体现出的内在属性。”[3]它不是先天的自然存在，而是不同主体之间后天交往的结果，是不同主体在相互交往过程中共同建构起来的。管理活动中也存在着主体间性，即管理者在利益上、价值上、语言上、心理上等多方面、多维度与被管理者共存，他们通过对话和交流达成主体间的理解和沟通，这种对话与交流是“一种‘我与你’的对话与交流，而不是‘我与他’的对话与交流。”[4]

伴随着我国经济、社会转型期的到来，在目的价值导向管理观的影响下，政府在职业教育校企合作中的角色由单一的主导者转变为推动者、协调者和监管者。政府与学校、企业间的关系开始发生转变。2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》明确提出分级管理、地方为主的职业教育发展思路，并提出要充分依靠行业企业举办职业教育；2004年，《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》将“推动职业教育从政府直接管理转向宏观引导”纳入政策文本，同年我国建立了职业教育工作部际联席会议制度，受此影响，职业教育集团化办学模式逐步兴起，由此，校企合作的模式、途径和范围不断扩大。2007年至2014年，《中等职业学校实习管理办法》、《关于在中等职业学校推行学生实习责任保险的通知》、《国家高等职业教育发展规划（2010-2015）》、《教育部关于推进高等职业教育改革创新，引领职业教育科学发展的若干意见》等一系列行政法规的出台，标志着政府开始通过制定、完善具有针对性、可操作性的法律、法规和政策激励学校不断创新校企合作模式、规范企业相关行为，为校企合作关系创造良好的外部环境。与此同时，地方政府针对校企合作的制度、程序、模式等主要内容进行了详细规定，逐步引导和推动校企合作向深层次发展。2009年，宁波市颁布了我国第一部职业教育校企合作法规——《宁波市职业教育校企合作促进条例》，以地方立法的形式推进职业教育校企合作的顺利开展[5]。随后，山东省、河南省、杭州市、常州市等省市都相继出台了校企合作促进办法、制定行业办法等专门性的政策文件，并加大了投入力度，以期实现行业企业、学校、政府、区域等多利益群体间的资源共享。该时期政府通过不断改进管理手段，由注重校企合作的结果转为注重过程，通过计划、组织协调、资金扶持、评价激励等方式，加强与学校、企业间的内部理解与信任，开始逐步激励、激发学校和企业的主体性和创造性。

二、职业教育校企合作中的观念偏差与职能缺失

纵观我国职业教育校企合作的发展历史和现状，目前我国职业教育校企合作采取的形式主要包括：学校自建自有企业，创办实体企业，实现由模拟、仿真教学到真实业务教学的转变；引企入校，通过与国有大中型企业、民营企业合资共同开发智力资源；开设企业大讲堂，承接企业研发项目，引进行业企业先进的技术和设备等；企业与学校联合办学、共同培养人才，通过开设订单班，实施订单式的人才培养模式，校企合作方共同依据职业岗位需求和标准制定教学计划、人才培养方案、设置课程及考核标准；企业在学校内部建立科研机构等。据此，我国校企合作仍是一种“与企业共办订单班、互聘教师、在校内或企业共建实习、实训基地”的非股权、低紧张、联盟式的合作方式[6]。这种合作方式具有随意性、季节性、单向性等特点，即当企业人才需求饱和时，该合作可能就会终止，企业和学校之间并未形成一种共存关系，学校在此种模式中基本处于被动局面，是一种浅层次的合作，无法实现校企合作的长远、深层次发展。究其原因，除去职业院校自身吸引力不够，企业短期效益难以显现故而积极性不高等因素外，由于政府观念偏差，相关法律、政策及运行机制的不完善而导致校企合作仍是校企间的自发行为，这是制约目前职业教育校企合作停滞不前的根本因素。

（一）观念偏差

观念是人们在社会实践过程中形成的各种认识集合体，支配着人们的意识和行为。观念影响并决定着活动的起点、方向和成果。管理观念则是管理者对其管理活动过程中管理行为、管理成果的本质认识和反映，它是对管理者行为方式的指导，决定着管理的决策和结果。政府作为职业教育校企合作的主要管理者、指导者和参与者，其观念正确与否决定着行为方式和行为结果的正确性和成效性。然而，受中国传统政治观、管理观的影响以及政府自身思想意识的局限性，导致政府在管理职业教育校企合作过程中，存在着观念偏差。

第一，以权为本观念盛行。即政府在管理过程中以“获得权力”“执行权力”“享受权力”为最根本的出发点和落脚点，官本位思想占据着主导地位。所谓“官本位”即以政府作为社会的唯一权威中心，只有政府才能发号施令、组织协调、管制，而公民、企业、社会团体、基层组织只能被动地接受政府的管制式管理[7]。原教育部部长袁贵仁曾指出：“校企合作是我们国家当前职业教育发展的一个致命弱点，职业教育要解决的问题很多，但根本点在于校企合作。”[8]校企合作是学校和企业之间的合作，学校和企业本应处于主导地位，然而，我国校企合作的建立、开展却是政府主导下的产物。中央和地方政府通过出台一系列关于职业教育校企合作的政策、法规和实施条例，助推校企合作的开展，这导致职业教育校企合作的核心利益者——学校和企业具有天然惰性，校企合作的开展成为政府施压和强迫下的产物，自身利益驱动机制并未形成。

第二，管制性行政指导观占据主导。一般而言，行政指导方式主要包括管制性、调整性和促进性行政指导。而政府在管理的过程中，受传统管理观念的影响，更多的是以管制性、促进性行政指导观为依托来领导和约束学校和企业的合作行为，具体表现为：一是政府沉浸在事无巨细的事务管理中，只靠发文、号召、通知等办法行使行政职权，忽视了宏观层面的顶层设计，使得社会主体自主管理、自我约束、自主发展的优势无法发挥，沦为了政府主导管理体制下的被动执行者。二是政府对企业、学校及第三方组织等社会主体的自主管理能力、自治能力认识不足，导致其管理权限过大、越俎代庖插手本应由社会自主管理的实务，存在部门间职责不清、多头领导等问题。三是关于校企合作的指导性制度、法律、法规缺失，出台的一些要求、规定、办法等又以预防、管制、规范校企合作行为的纲领性文件居多，缺乏实际的可操作性。

（二）职能缺失

一般而言，政府职能主要包括社会管理、公共服务、市场监管和经济调节四个方面。政府管理职能的彰显在职业教育校企合作中主要表现为制定法律法规、政策引导、指导规划和监督管理。由于受认识上的偏差和传统行政体制的影响，政府在推动职业教育校企合作发展方面普遍存在着轻法律管理，重政策管理；轻社会管理，重政府管理；轻市场监管，重行政审批等问题，存在着规划统筹力度不够、执行力不足、保障机制建设滞后等职能缺失现象。如与《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国义务教育法》等基本法律相比，《中华人民共和国职业教育法》的颁布、修订都较为滞后，且存在着责任主体不清、权限不明，内容不全面，操作性不强等问题。更勿说国家层面专门的职业教育校企合作法目前还处于空白，地方政府出台的校企合作相关条例也仅仅局限于山东、河南等几个省份。另一方面，解决我国职业教育校企合作深层次问题的关键，是化解“由谁先出钱”的难题。2015年11月上海市出台了《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》，明确提出要“建立健全科技创新和产业化发展的服务体系和支持创新的功能型平台”，但该实施意见既没有上升为国家层面的立法，其执行过程亦举步维艰。实践中，我国第三方组织、平台和联盟的建立依旧处于初创阶段，更何况我国具有影响力的第三方组织和社会团体基本上是政府部门的延伸，涉及第三方组织和社会管理制度的立法严重滞后，第三方组织的权限范围、组织架构、财务和组织制度、运行机制等都缺乏法律保障和政策扶持，有利于其发展的制度环境难以形成。2004年由上海市科技成果轉化促进会、市教育发展基金会和促进科技成果转化基金会等三方共同设立“联盟计划”曾带动上海市校企之间达成600多项合作项目，但直至2015年受审批制度的影响，多数校企合作项目陷入僵局。这与社会管理机构的组织人员长期受行政经验、科层化管理方式的影响，官僚作风盛行、管理手段简单粗暴，管理机构的运行机制、管理方式具有显著的行政化色彩密切相关。

三、政府管理观的调适：从行政命令走向沟通对话

按照管理大师格林菲尔德的观点，人总是在主动地积极地构建着他所生存的组织管理世界，也在不断地改变着他所创造的组织管理世界。“人们并非存在于组织之中，相反，是组织存在于个体之中并通过个体而存在。”[9]因此，对话管理中的主体是平等的、协作的，在共同创造着这个世界的人，他们通过主体间性的交往、对话，共同参与组织管理的建构。由此，政府在职业教育校企合作的管理实践中，应认识到政府与学校、企业之间的关系是一种协作、对话、理解的关系，管理过程应是一种平等对话的过程，职业教育校企合作模式的不断深化和融合，需要政府逐步从单向的“行政命令”走向双向的“沟通对话”。

（一）从转变思想到改进方式

政府对职业教育校企合作的认识程度，决定了政府对待校企合作相关利益群体的态度。政府只有转变管理观念，才能真正从源头上解决政府在职业教育校企合作管理中存在的职能缺失问题。政府“必须高度重视和全面地认识到那些处于被管理位置的人，同样是富有智慧、充满活力、勇于创新的生命存在，同样是管理的主体。”[10]逐步改变“目中无人”的管理方式，承认理解的个人性、历史性，尊重被管理者独特的存在与发展方式及其进程。把管理过程看作是管理者和被管理者共同参与的过程，是两者之间理解、沟通的过程，是两者合作从事的“共同创造这个世界”的活动。政府与职业院校、企业之间只有通过平等的对话和相互的沟通，才能达成主体间的互识和共识，完成管理者与被管理者之间的“沟通”，促进整个组织成员个体能力和智慧的发展，并最终实现管理结果的互惠、共赢，实现我们在管理中所期待的“共同愿景”[11]。当前校企合作的推动和发展主要是以政府为主导，以学校、企业为实际执行者的一项自上而下的教育活动，只有充分发挥职业院校、企业自身的积极性和主动性，才能从根本上改变政府主导职业教育校企合作的现状。

观念转变是改进方式的基础，方式的改良和改进将进一步为政府管理理念的转变提供新思路和新契机。一是通过立法、改制推进职业教育校企合作法律体系的建立。以政策扶持为主要手段进行的指令性管理方式并不能满足职业院校的需求，反而会因为某些方式的滞后阻碍职业教育校企合作的发展。政府要针对校企合作中存在的根本性问题，如不同主体间的权责划分、利益分配、组织机构和制度、第三方组织监督管理等尽快出台相关政策文件，加快国家层面的立法步伐，制定具体的实施条例，为职业教育校企合作的发展创造良好的法治环境和制度环境。二是大力扶持发展第三方中介组织，化解企业对资金短缺、利益保障、学生管理和实习安全等方面的后顾之忧，最大限度激发企业参与校企合作的积极性。政府应大力扶持第三方评估、监督、管理和协调机构，通过设立专项基金培育、扶持中介组织，每年与政府共同完成对职业院校校企合作的绩效评估，根据评估结果对资助资金流向、政策优惠等进行调整，并将此作为政府部门考核内容之一。

（二）从全面主导到择为而治

职业教育校企合作开展早期，政府的全面主导为其发展提供了良好的发展契机和制度环境。但随着我国产业结构调整、经济转型期的带来，这种被动式、依附式的发展模式，必将导致校企合作无法深入。校企合作中企业有主动权无积极性，学校有积极性无主动权，政府有积极性有主动权却非合作主体的怪相之所以存在，与政府长期的全面主导、管理不当密切相关。而管理本质上是人的存在模式，是人的意志、目的和价值的表达，是个人的机遇、经验和经历。因此，管理必须将人的价值与意义放在核心地位，注重管理过程中各主体之间的平等交往、相互对话、意义分享以及共同发展，这才是管理的核心所在，亦是政府突破管理困境，促进职业教育校企合作进一步深度融合的根本和关键。

发挥市场机制在职业教育校企合作中的作用，充分激发企业和学校主动性、主体性的发挥是校企合作深入开展的基石，这都需要政府改变“全面主导”的管理理念和单纯依靠“行政命令”的管理方式，从顶层设计的角度重新审视校企合作的推行、深度挖掘合作双方的动力、具体落实合作的体制机制，以达到择为而治。择为而治就是要求政府重新审视自己的定位，明确该干什么，不该干什么，在“放”“管”“服”上做足文章，最大限度地挖掘企业和学校的潜力，变被管理者为参与者，引导被管理对象去参与管理、理解管理、创新管理，培育其民主、平等的思想，最终实现共同发展的管理目标。具体而言，一是激发企业活力，建立双主体的职业教育校企合作机制。校企合作“一头热一头冷”现象的存在，根本原因是企业的自身利益无法保障。如何降低企业的参与成本，如何避免学校科研成果转化不良的风险，企业在校企合作中权利义务的界限在哪里，校企合作中学生实习、实训中的管理风险和管理成本如何规避，这些问题的解决需要政府还权于企业。政府可通过鼓励第三方电子支付平台的创建，引入新金融工具，打破企业和学校之间的信任僵局；推广技术专业公司、建立技术转移工作站，加强校企技术合作的规范；实行实训实习职业院校负责制，降低企业管理风险。二是放权于学校，共探校企合作之路。《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》提出的现代职业院校治理结构的建立和完善，需要政府简政放权，减少校企合作的审批环节；发挥职业院校校企合作理事会、委员会等组织的管理、协调、监督、服务作用；建立约束与激励相结合的学校参与校企合作的动力机制；发挥职业院校智库作用，通过资金扶持、政策优惠等手段，引导职业院校从应用型和技能型人才培养的实践中，探寻校企深度合作、产教融合的新路径和新方法。

参考文献：

[1]张新平.新世纪国外教育管理学理论的发展趋势[J].比较教育研究，2004（3）：50.

[2]赵志强，林琅藩.发挥名校优势依托企业经济——北京市西城区组建职教集团初探[J].职教论坛，1995（7）：23.

[3]和學新.主体间性的研究：2001年的进展述评[J].教育科学，2002（12）：10.

[4]徐辉.现代西方教育理论[M].重庆：重庆出版集团、重庆出版社，2006：11.

[5]地方政府推进职业教育校企合作研究——以浙江省台州市为例[D].复旦大学，2014.

[6]兰小云.行业高职院校校企合作机制研究[D].华东师范大学，2013.

[7]李津燕.宪政时代的国家权力与公民权利[J].理论前沿，2004（24）：23-24.

[8]杨善江.国际视野下职业教育校企合作中的政府角色[J].教育与职业，2013（14）：11-14.

[9][10]张新平.教育管理学导论[M].上海：上海教育出版社，2006：46，248.

[11]景晓娜，等.论教育管理中的主体间性[J].辽宁师范大学学报（社会科学版），2004（3）：57-59.

责任编辑 肖称萍

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