试论职业教育的财政绩效与结构优化

打开文本图片集

[摘要]要办好一所优质职业学校，其难度不亚于办好一所一流大学;能办好一所优质职业学校，其贡献不低于办好一所一流大学。办学需要财政支持，财政要讲绩效。要从“技能本位”的视角出发，构建与普教相区别的职教财政支出绩效体系。文章以上海市中等职业学校为调查范围，以上述体系为基础开展问卷调查，计算与分析绩效指数，并结合师生访谈资料，分析了问题成因，提出了“五点法”结构优化策略，以期提高职教财政资金的配置效率。

[关键词]职业教育 财政经费 绩效体系 结构调整 优化配置

[作者简介]徐烜（1987- ），男，江苏建湖人，上海震旦职业学院，讲师、经济师，硕士，研究方向为公共财政与税收管理、工商管理等。（上海  201908）雷良海（1962- ），男，湖北潜江人，上海理工大学管理学院，教授，博士生导师，研究方向为财政理论与政策等。（上海  200093）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2015）14-0009-04

一、问题的提出

随着经济社会的发展，普及义务教育的任务已经基本完成，但是，职业教育还相对落后，中高职学校发展需要的财政资金长期不足，制约了职业教育的大发展。近年来，政府意识到了职业教育发展的紧迫性和必要性，强调公共财政大力支持职业教育的发展。李克强总理在2015年“两会”上表示，发展职业教育是转方式、调结构、改善民生的战略举措，以改革的思路办好职业教育，对提升劳动大军的就业创业能力、产业素质和综合国力有重要意义。李总理在要求加大职教经费投入的同时，强调“要保证花好教育上的每一分钱”，职业教育亦是如此。如何提高资金的财政绩效，优化配置有限的财政性教育经费资源，成为职业教育界关注的重要问题。

二、文献综述

德国教育与研究联邦委员会2003年的研究报告指出，德国人的文化素质和发达的职业教育是实现经济复兴的两条重要原因。德国的《职业教育法》规定，职教经费由公共财政和企业共同资助，州政府负担教职工的工资费用，地方政府负担校舍建设和设备维护费用，企业向学徒工支付整个培训期间的津贴和师傅的工资。在德国，职业教育施行免费教育，个人无需承担任何费用。Sara Gold rick-Rab和Douglas N.Harris研究美国的社区学院后发现，政府对职业教育的财政支出力度始终保持在GNP的7%以上，经费也主要来自各级政府拨款，这也是美国社区学院的高等职业教育能够取得巨大成功的一个重要原因。Deborah Cobb-Clark指出，澳大利亚的职业教育经费有政府拨款、企业投资、个人投入等多种渠道，三种主要渠道的投入比例分别占43.70%、 45.50、10.80%。2005年，澳大利亚政府加大了对高职教育的财政投入，通过FEE-HELP政策明确了更高水平的学生资助模式。有学者对此政策与职业教育贡献率进行比较，得出了对高职教育的资助效果不够理想的结论。

中国社科院财贸所的马蔡琛指出，中国职业教育人才发展的财税政策总体上缺乏系统性，投入总量和结构不合理，忽视高技能人才对丰富税源结构的贡献，未能单独编列技能人才专项预算，因此，需要建立绩效评价与追踪问责机制，完善产学一体化财税政策。北京师范大学的邱小健提出，改变中等职业教育财政投入不足的现状，要构建中职教育在教育起点、教育过程与普通高中相互平等的财政支持体制。广州番禺职业技术学院的张连绪认为，我国高职教育经费的来源与本科教育经费的来源相比，财政性收入所占比例较低，学杂费收入过高，不同省份间高职教育经费来源的结构差异显著，民办高职院校与普通高职院校及国家示范性高职院校相比，预算内教育事业费所占比例较低，学杂费所占比例过高。

虽然职业教育需要高投入，但公共财政还必须讲究效率。从上述文献可以看出，国内外都主要集中探讨经费筹集渠道和经费规模的问题，而关于如何更有效地分配职业教育财政资金的研究还较少，这就为本文从结构分配视角提高职教财政经费使用效率的研究提供了更多的讨论空间。

三、职业教育财政绩效分类评价体系的构建

经济学就是研究如何把有限的资源进行合理配置，以产出最大的效益，实现“投入—产出”最大化。这一原则不仅适用于私人部门，也适用于公共部门的绩效管理。丛树海等学者利用经济性、效率性、有效性三个维度的七项指标，构建了公共教育支出的绩效评价体系，但对于职业教育财政支出绩效的研究还不充分，大多仍停留在经费数据展示或直接借用普教的评价体系方面。职业教育不仅要看经费投入的多寡，还要关注使用经费的受益者。在此基础上，本文提出了建立符合职业教育经费使用特点的评价指标体系（见表1），并据此设计量表式问卷。

四、职教财政支出结构与分类绩效分析

本文为了更深入地分析职业学校资金分配的问题，将上海中等职业学校财政经费使用的绩效情况作为聚焦点。

1.经费支出结构。根据《全国教育经费统计年鉴》显示，2010年、2011年上海市中等职业学校的教育财政性经费支出分别较上年上涨了9.99%、14.48%;事业性经费支出平均占总支出的97.9%，个人部分与公用部分比值约为1.79：1。具体排序为：工资福利支出（52.77%）、商品和服务支出（25.08%）、对个人和家庭的补助（9.91%）、专项公用支出（7.24%）、专项项目支出（2.69%），其余为基本建设支出（2.10%）。从趋势观测，工资福利支出、对个人和家庭的补助有所下降，而商品和服务支出则有所增长。

2.调研数据分析。我们根据表1中的三级指标，设计了《职教财政支出绩效与结构优化调查问卷（教师）》和《职教财政支出绩效与结构优化调查问卷（学生）》，分别对宝山、闸北、浦东等上海区县10所中等职业学校的教师、分管校长、在校生进行了调查、访谈，共发放调查问卷600份，回收有效答卷443份。

问卷问题与三级指标（i）直接对应，每项问题满分10分，最重要的打10分，最不重要的打0分，最不薄弱的打10分，最薄弱的打0分。运用公式Pi = Fi / Ii （其中Fi代表第i项三级指标的落实度平均分，Ii代表第i项三级指标的重要性平均分，Pi代表第i项三级指标的绩效指数），求得三级指标的绩效指数。当"Pi|=1时，绩效最高，不存在改进余地;当|Pi-1|的值越大，绩效越低，改进余地越大。当Pi-1>0时，说明落实度高于重要度，可减少支出;当Pi-1<0时，说明落实度低于重要度，需增加支出。具体调查结果见11页表2。

我们进一步计算二级指标的绩效指数。首先，确定三级指标对二级指标的权重Xi（%）=Ii /∑Ii×100%（第一组i =1，2，3，4或第二组i =5，6，7，8，9，依此类推）。其次，计算三级指标绩效指数与基准（1.00）的差值△Pi = Pi-1.00。最后，将上述数值代入公式Qj = 1.00 + ∑Xi△Pi（第一组i =1，2，3，4;第二组i =5，6，7，8，9，依此类推），Qj即为二级指标绩效指数，Q1=0.97，Q2=0.84，Q3=0.79，Q4=0.90，Q5=1.93，Q6=1.66。

与此类似，还可以推算出三个一级指标的绩效指数。首先，确定二级指标对一级指标的权重Xj（%）=Ij /∑Ij×100%（第一组j =1，2;第二组j =3，4;第三组j =5，6）。其次，计算二级指标的绩效指数与基准（1.00）的差值△Qj = Qj-1.00。最后，再将上述数值代入公式Rk = 1.00 + ∑Xj△Qj（第一组j =1，2;第二组j =3，4;第三组j =5，6），其中Rk即表示一级指标的绩效指数，可得R1= 0.90，R2= 0.83，R3= 1.78。

3.支出结构的问题与原因。通过对以上三级绩效指数的运算与分析，我们认为，职业教育财政的支出结构尚存在优化的可能性。原因在于，现行职教支出存在三个层次的问题：第一层，教育基建投资支出过剩，公用经费和人员经费支出不足。第二层，教育基建投资中，基础硬件支出过剩的情况比较严重。公用经费中，教学、科研和办公类经费投入还很不够。人员经费中，教职工薪酬支出不足。第三层，在教学、科研和办公经费中，教学法培训支出过剩，而就业经费（相对于招生经费）、校本教材和教学软件的支出不足;教学仪器和图书资料支出中，信息化设备支出过剩，而实训室设备支出不足;学生奖、助学金支出中，提升报考意愿的经费过剩，而对学生技能培养和学习积极性提高的经费不足;教职工薪酬支出中，班主任津贴支出过剩，而课时费与工作量匹配支出不足。

职业教育财政性教育经费支出存在的结构性问题，不仅暴露出经费的不合理问题，也反映了职业教育发展导向与“提升技能”这一核心目标的偏差。剖析这一问题，有两大主要因素，即客观上招生困难和主观上缺乏职教理念。近五年，由于中考报考总人数减少，报考职业学校的考生更少，招生问题成为每位职业学校校长面临的“一号课题”。一些学校因生源问题面临倒闭。2008年公布的“上海市百所重点中职校”，到2014年只剩下71所。学校为了生存和发展，大量增加基础设施改造和招生经费，2006—2014年上海市中职校建立了76家市级开放实训中心。2012年起，上海市72所中等职业学校中有53所斥巨资进行了信息化建设，但是，2015年上海市教育评估院公布的开放实训中心评估结果显示，被评为五星级的实训中心只有一家，四星级的实训中心有两家。教育主管部门为了帮助学校招生，执行高额补助金政策，学生补助金占上海市财政性职教经费的10%。在调研访谈中我们了解到，银行储蓄和非生活必需品支出共占学生资助金使用的50.43%，现行的资助金大大超出了学生及其家庭的必要求学开销，形成了“消费者剩余”。

“降分扩招”造成的生源质量下降以及家长对“大学梦”的期望，导致学校的教育目标往往偏向“管住学生”和“提高升学率”，这两点集中表现在教师薪酬分配上。1500～2000元的班主任津贴，往往把教师的主要精力吸引到如何管理学生上，反而忽略了对学生职业技能的培养。同时，大多数职业院校实行的是与普通教育一样的管理模式，由文化基础课教师担任班主任，将其奖金与升学率挂钩，这使得专业课教师在学校不受重视，工资较低，打击了专业课教师的积极性。教育管理者理念上的错位，造成了校本教材和教学软件开发、实训室设备、技能奖学金、专业课课时费的支出相当不足。

此外，政府对基层学校经费使用的监管力度也不足。限定性经费的比例很低，专项公用支出和专项项目支出的比例仅为9%。公用经费支出中，在公务费、业务费、招待费、设备购置费、修缮费等方面，校长有较大的自主权、灵活性，缺乏事前征求机制、事中公开和事后质询机制，由此引发了校本教材缺乏质量、教师培训有证无技、学生活动干预不当、图书仪器采购不科学等问题。这些不仅造成了资金浪费，还挤占了应支经费（绩效高的经费），使得本应用于提升学生技能的教研办公经费大幅度下降，成为“私人意志”或“政绩集团”的附属品。部门负责人如教导事务部、专业教学部乃至校长，都对教研办公类支出的绩效负有直接责任。如果能够强化监督，对各项支出进行详细的公开，将会提升绩效。

五、结构优化策略

与普通高中相比，职业学校教师的工资水平和学生生均经费水平较低。职业教育经费总量不足的问题，在短期内无法得到改善，这就需要调整结构，提高财政绩效。本文提出了“五点法”结构优化策略，希望对财政性职业教育经费的支出结构进行优化。

1.在中央财政层面，降低乃至减除部分学生的资助。虽然我国已基本建立中等职业学校学生的资助体系，为保障农村、海岛、低保家庭困难学生不因经济问题辍学做出很大贡献，但也应注意到，补贴发放要发放给最需要的人。在困难认定制度和回报社会教育欠缺的前提下，不但很难做到“应补尽补，不应补不补”，还容易使学生滋生懒惰贪婪之心。职业教育发达的国家中，只有德国对职业教育者实行免费，而且这种免费是有义务的——附以《职业教育合同》。可以参考借鉴合同制，把补贴与“技能证书”“技能成绩”挂钩，根据技能学习情况发放补贴。部分补贴以“职业训练券”“考证券”代替现金，定向引导学生进行技能训练。此外，还要根据区域经济发展及就业市场的变化，适时减少或增加奖励专业。奖学金也不应被视为资助的补充，而应“奖罚分明”。

2.改革省级教育部门对基层学校硬件支出的审批制度，减少重复建设。上海市教育评估院2015年发布的上海市开放实训中心绩效考评结果显示，76个开放实训中心中，达到五星级标准的仅一家，四星级标准的仅两家。大量开放实训中心重复建设的情况严重，例如，财经商贸类实训中心13家、旅游服务类实训中心9家、加工制造类实训中心20家，存在浪费之嫌。当务之急是要重新整合资源，规划能容纳百人餐饮、住宿条件的中高职省级、市级青少年技能实训基地，打破办学主体的制约，消除垄断思想的牵绊，将各校开放实训中心的先进设施设备进行共享。

3.坚持职业教育“技能本位”的人才培养目标，增加专业技能课教师的收入。要让“能工巧匠”到职业学校教学，发挥“双师型”教师对学生技能培养的积极作用，就要从收入上做文章。专业课教师的基础工资不但要和其教师系列技术职称挂钩，还要和其职业资格证书（中级/高级）及工程系列或经济系列等专技职称挂钩。制定课时费标准时，要同时参考两项技术职称等级，拉开专业课和文化课的课时津贴差距。通过拉开差距，提升教师待遇，改变职业教育专业课教师的生存现状。

4.加强公用经费使用的指导与监督，使其向学科专项经费投入倾斜。职业校要加强重点学科建设，通过学科建设提升自身档次，与普教进行差异竞争。公用经费投入应从单纯改善办学条件、扩大招生宣传等，向支持实训基地、重点实验室和重点学科建设转变。要增设和增加教研成果的转化经费、技能活动经费、校企合作经费、技能教材开发经费等专项项目支出的总额和比例，有利于学生、家庭、社会把职业学校的专业课、技能课视为“主课”，从而提升职业学校学生的核心竞争力。

5.在经费申报、项目实施、经费评审环节，可以向德国学习，完全交给职业教育研究所等第三方机构，真正形成几套属于职业教育的“教材、教具、典型案例”，让企业参与职业教育课程体系的构建。在申报时，要减少行政干预，防止“跑部钱进”的情况发生。在职业教育财政经费安排上，应提高其透明度，向全社会公示每所学校上一年度经费的使用情况，便于社会监督，改变以往“重要钱，轻花钱”“重文化课，轻专业课”“重学生管理，轻学生技能”“重高考，轻考证”“重使用，轻审计”的行政管理模式。

[参考文献]

[1]丛树海，周炜.中国公共教育支出绩效评价研究[J].财贸经济，2007（3）.

[2]贾康.职教大发展国家，财政须加大投入[N].中国教育报，2014-07-14.

[3]教育部财务司， 国家统计局社会科技和文化产业统计司.中国教育经费统计年鉴（2012）[M].北京：中国统计出版社，2013.

[4]马蔡琛.公共财政视野中的高等职业教育人才发展[J].河北学刊，2008（1）.

[5]邱小健.构建促进教育公平的中等职业教育财政体制[J].教育科学，2010（2）.

[6]上海市教育委员会职业教育处，上海市教育科学研究院职业教育与成人教育研究所.上海中等职业教育2009[M].上海：上海大学出版社，2010.

[7]上海市学生事务中心.上海市中等职业学校学生资助认定标准（2012年版）[EB/OL].http：///centerxszzzczzx/index.jhtml？_d=1， 2012-02-04.

[8]张连绪，王超辉.高等职业教育经费来源中的结构问题探讨[J].教育评论，2013（3）.

[9]Bruce Chapman， Mark Rodrigues， Chris Ryan.An analysis of FEE-HELP in the vocational education and training sector[J].The Australian Economic Review， 2008，41（1）.

[10]Deborah Cobb-Clark.Human Capital Theory：Individual  and  Government  Decision  Making  in  Education Investment[M].San.Francisco：Jossey-bass publisher，2000.

推荐访问:职业教育 绩效 试论 结构优化 财政