中国食品安全信息披露体制效率提升问题探析

摘 要: 中国食品安全信息披露体制性弊端表现为披露主体的“缺位”，政府的“权力幻觉”及组织机构的分散。提升食品安全信息披露体制效率可采用三大策略：食品安全信息披露“俱乐部”式合作策略、食品安全信息风险评估机构独立化策略、食品安全信息披露社区化治理策略。

关键词: 食品安全； 信息披露； 体制效率； 策略

中图分类号： F2文献标识码： A文章编号： 1671-6604(2012)01-0089-04

一、 中国食品安全信息披露体制性

弊端的透视

食品安全信息的获知是百姓规避风险的关键。食品安全信息披露体制①效率（E）是指由于食品安全信息采用了某种披露体制以后所增加的收益（即体制性社会收益R）与该体制运行主体所花费的交易成本（即体制成本C）之间的比率，如果比率大于1，说明体制有效率。用公式表示为：E＝R/C，E＞1。中国食品安全信息披露的体制性弊端引发体制效率的低下表现为三个方面：

第一，中国食品安全信息披露主体的“缺位”。食品信息具有准公共物品特征，信息一旦被传播，众多消费者可以几乎不花费任何代价再传播或利用该信息获利，也就是说，利用该信息的成本接近于零，这使得食品信息领域存在严重“搭便车”现象，加之食品信息生产的高成本与专业化，使得食品消费者既无意愿也无能力披露相关信息。此外，食品安全信息披露内容多源于企业内部，如果政府直接介入，不仅会形成较高的交易成本，给社会造成资源浪费，还可能出现权力寻租等问题，因此，以政府作为食品安全信息披露主体不合适。相较于其他外部人来说，由食品私人生产方自己披露信息的成本较低，然而当涉及不利于企业获利情况的信息时，大多食品生产商基于自身利益考虑不愿意披露，而这些信息多是消费者需要的信息［1］。事实上，食品安全信息的诸多特性导致其披露主体的“缺位”，严重降低了食品安全信息披露体制的收益。

第二，中国食品安全信息披露机制的政府“权力幻觉”。计划经济时期的中国，食品企业只是对政府主体负责，久而久之，信息披露机制的政府“权力幻觉”逐渐形成。然而现代食品生产方式种类繁多，销售渠道五花八门，政府作为监管者已经防不胜防。更为重要的问题是市场经济背景下的地方政府在其食品安全信息披露过程中不但会产生经济与社会领域的正外部性，而且还会产生政治上的负外部性。当供给的食品安全信息被政府官员作为提高其政治福利的工具时，它的政治负外部性便大大显现出来。穆雷•霍恩在分析现代文官时作过这样的阐述：“现代文官制度是依法建立的，这些法律引入竞争性考试或‘功绩’作为人员选拔的基础。现代文官制度逐步取代了‘恩赐制’。”如同霍恩的分析一样，当今中国的官员选拔制度适应经济体制改革的需要，也正在趋向于从“恩赐制”向“功绩制”过渡［2］。在这一制度激励下，地方政府官员对所管辖区域内企业税收、财政收入的增长这些关系个人升迁的“功绩”表现出极大的偏好，这种“偏好”模糊了地方官员的双眼，弱化了其判断力。功利主义导致地方政府对本地区食品行业监管不力，食品安全信息披露中加入了浓厚的政绩色彩。

第三，中国食品安全信息披露组织机构的“分散”。食品行业协会是“一种主要由食品企业自发成立的会员制，在市场中开展活动的、以食品行业为标志的、非营利性的、非政府的、互益性的组织”，掌握着比政府和公民更多的行业信息,通过对食品行业基本情况进行统计、分析和发布结果,研究食品行业发展中存在的问题，以各种方式将信息传递给政府、企业和社会，为食品安全风险评估提供相关科学数据、技术信息等。但我国当前与食品行业协会形成配套的机构处于“分散”状态，缺乏食品行业协会、独立风险评估机构、政府机构、科学界、公众、媒体之间的系统化管理平台，食品行业协会即使发现问题，也很难对食品安全领域的健康风险和与消费者关系密切的产品进行风险评估，以科学性研究报告的形式将食品安全信息传递给政府，通过媒体高效地向公众披露，大大降低了信息披露的体制性社会收益［3］。

二、 中国食品安全信息披露主体的交易成本分析

（一） 食品企业自愿披露模式下的交易成本

食品企业自愿披露模式下，按照交易成本承受者的不同，可以分为企业信息披露的交易成本、消费者的信息交易成本、社会诉讼成本。

食品企业信息披露的交易成本包括所披露信息的保密成本、确认成本、传播成本、披露信息所带来损失的间接成本以及法律义务成本等。食品安全信息披露的保密成本较高，因为绝大多数的食品加工信息，特别是配方工艺信息是企业的内部信息，信息的披露将会造成保密成本的增加。食品企业为提高自己披露信息的可信度，通常会高薪聘请专业检验机构验证公司所披露信息的准确性，这就产生了确认成本。食品的信息披露一方面可能会吸引更多的消费者购买本企业的食品；但另一方面，由于每个消费者对风险偏好以及对信息的理解不同，潜在的消费者可能会因所披露的信息而不购买本企业产品，这就造成了信息披露的间接损失。在自愿披露信息模式下，食品企业信息还可能面临法律诉讼，自愿披露的信息越多，出现错误的概率可能就越大，食品企业可能会因诉讼失败而承担更多的成本及经济损失。

消费者的信息交易成本包括搜寻成本和分析成本，就单个食品消费者而言，搜寻和分析信息都是一个完整的信息成本。食品市场不是一个“一对一”的市场，而是“一对多、多对多”的市场，消费者在获取信息后会对各类食品进行比较、分析，在分析的过程中会增加成本：由于没有统一的披露格式、披露内容范围和专业的信息披露语言，导致消费者需要花费更多的成本搜寻、分析和比较各类信息，增加了消费者的成本。就整个社会而言，每个消费者都付出一个完整的信息成本以搜寻、分析信息，这些信息的大部分可能是相同的，这就造成了社会资源的巨大浪费。因此，在食品安全信息的供给、披露、传递、分析及反映在价格的过程中，自愿披露模式下的交易成本是很高的。

在食品企业自愿披露模式下，社会诉讼成本也是巨大的，因为食品企业自主决定披露信息的内容、格式、对象，由于没有统一标准，法院在判断其是否对消费者构成欺诈方面存在难度。同时，信息披露不是食品企业的法定义务，具体到个案，情况是复杂多变的，因此共同诉讼、合并审理等节约诉讼成本的方式就不具有适用性。

（二） 第三方中介机构信息披露的交易成本

第三方中介机构包括具有独立地位的食品行业协会组织、独立风险评估机构、信用评级机构等中介机构，它们不仅是食品企业聘用的信息验证和核实机构，而且是食品市场的信息披露义务主体，向消费者提供需要的相关信息。第三方中介机构凭借其知识、人才、专业等各方面的优势，对食品企业的原始信息进行归纳、概括、分析和提炼，并以统一的内容、格式、固定时间、方式向普通消费者进行传播，可以大大降低信息在传播过程中的交易成本。第三方中介机构在原始信息的获取上有两种途径：一是食品企业为提高自身品牌价值与市场占有率，主动将相关信息透露给具有较高社会公信力的第三方中介机构，由它们将信息加工后传递给消费者；二是第三方中介机构主动收集食品企业的相关信息，制作成信息产品后进行传播。第一种信息获取途径类似于第三方中介机构参与验证的自愿性信息披露模式，交易成本大致等同或者略高于自愿性信息披露模式的运行成本；第二种信息获取途径需要第三方中介机构搜寻食品企业的相关信息，付出不菲的交易成本，这种成本的大小取决于食品企业是积极配合还是阻挠第三方中介机构获取信息的行动。

（三） 政府强制性信息披露的交易成本

政府强制性信息披露制度的争议一直存在。有的学者从利益集团的角度对强制性信息披露制度进行了抨击：强制性信息披露制度之所以得到维持是因为既得利益集团的存在，政府的监管部门、独立风险评估机构、食品行业协会等机构在强制性信息披露制度施行中获得了各自的利益，强制性信息披露制度是维护这些利益集团的手段。他们认为在一个竞争的市场中，只能通过市场决定哪些信息更为消费者所需要，强制性信息披露制度只能增加企业的信息交易成本与消费者信息交易成本。另外一些学者认为强制性信息披露制度有一定的合理性：虽然强制性信息披露制度存在诸多弊端，但是从成本效益的比较中我们可以得出，由政府强制食品企业披露相关信息，节省了由其他任何第三方传递信息所需要的信息生产成本，改善了自愿性信息披露模式下食品企业“静观其变，引而不发”的局面。笔者认为当前施行政府强制性食品信息披露制度弊大于利，交易成本较高，原因有二：一是由于中国食品行业协会及独立风险评估机构等组织分散且发育不成熟，加之专业知识人才的培养、机构运行经费、相关关系的疏通都需要高昂的交易成本；二是中国现有的食品安全法还不能提供一个完善的框架以实现强制性食品安全信息披露的标准化。其结果只能再次回归于对政府的“权力幻觉”，依赖政府力量“催生”大规模中介机构的同时，产生较高的政治负外部交易成本。

三、 中国食品安全信息披露体制效率提升的策略选择

（一） 食品企业自愿信息披露的“俱乐部”式合作策略

食品企业自愿信息披露的“俱乐部”式合作策略可分为横向合作策略与纵向合作策略。横向合作策略表现为“俱乐部”成员处于食品供应链同一环节，生产相似或相同的产品，各成员企业均是信息发布的提供方，各企业之间不存在食品安全信息的交易。横向合作策略可通过本行业中拥有核心技术且发展水平较高的龙头企业组成，其原料使用与工艺使用对本行业未来的发展方向具有导向性作用，有利于“俱乐部”标准的制定，通过会员制形成多家食品企业长期性合作性行会，利用现代信息技术实现行会企业跨地区合作。通过“俱乐部”横向合作策略能降低单个企业信息披露成本，形成食品检测的技术资源共享平台，传统行会组织多表现为“俱乐部”式的横向合作。

纵向合作策略是笔者基于食品物流及供应链管理的基础上提出的。食品可追溯的难易程度与供应链上交易信息的对称性有关，交易信息越透明，追溯的难度越低，反之越高。食品供应链的复杂结构所带来的风险性和脆弱性会影响到食品安全追溯的有效性。食品企业自愿信息披露的“俱乐部”式纵向合作策略是通过食品供应链中间介入者形成俱乐部，包括农户、农产品生产资料供应商、农产品收购商、农产品加工企业和农产品零销商，实现食品原料信息、食品生产信息、食品包装信息、食品运输信息的可追溯，进而实现食品供应链信息全程性披露。

（二） 食品安全信息风险评估机构的独立化策略

笔者认为，食品安全信息风险评估机构应该是政府的独立性机构。食品安全信息披露的评估，其本身具有较高程度的公共性，政府利用自身优势，运用强制性的法律及制度，迫使食品加工、销售者公布真实的卫生、质量、安全信息，能够大幅度降低信息披露的交易成本。在德国，联邦风险评估研究所（BFR）作为政府机构，主要进行风险评估的研究工作，并对具体食品安全问题提出合理建议，即评估报告。法律明确规定BFR作出独立的专家风险评估报告，该过程不受任何政府和社会等因素的影响［4］。

政府职权合理界定将成为食品安全信息风险评估机构独立于政治、社会和经济干预的、从事科学研究和发布风险评估结果的机构的关键，具体表现为两个方面：一是实现科学的风险评估活动与制定政策的风险管理相分离，并将此写入法律之中，其原因在于风险管理者必须考虑措施的适宜性、相关利益者的保护程度、对经济发展的影响等诸多因素，而专业化的风险评估机构所要完成的是对食品安全信息的披露与专业化评价，以通俗的语言披露给相关利益主体，而不需要考虑其他因素。权力域合理界定使得风险评估机构发布的结果不受政策制定者和任何企业干扰，大大降低第三方风险评估机构生产信息的交易成本；二是给予食品风险评估机构一定的权力空间。食品安全信息风险评估机构的主要职责是对食品安全领域中，与消费者关系密切的产品进行风险评估，作为企业、政府各机构、科学界、公众以及其他利益相关者的风险信息交流的平台，为消费者与政府提供咨询服务［5］。因此不仅要给予风险评估机构原料样本、食品样本、工艺流程的调研权力，而且应允许区域间食品风险机构的合作，开展在食品安全风险评估方面的科技交流，建构“从农田到餐桌”全程的食品安全监控体系，提高食品风险信息评估的预防性、透明性与可追溯性［6］。 

（三） 食品安全信息披露的社区化治理策略

食品安全信息披露的社区化治理策略主要通过“圈型”社区化治理结构与“链型”社区化治理结构来实现。“圈型”社区化治理结构中团队成员具有明确的、共同的行为目标，身份意识明确。“链型”社区化治理结构中，团队成员范围没有明确的边界，其形成是以微观社会资本为基础，基于机构关联的区域社会资本实现资源的治理。

食品安全信息披露内容的“圈型”社区化治理结构通过食品链“溯源”信息共享模式与产品“标签”信息传递模式来实现。食品链“溯源”信息共享模式是针对材料的选取、生产工艺、包装和运输、营销与回收等多个环节，通过信息的共享实现食品链透明化，为政府监管部门、第三方风险评估机构、新闻媒体、企业提供安全追溯预警平台。“标签”信息传递模式主要是通过对被标识食品的名称、配料表、净含量、生产者名称、批号、生产日期等进行清晰、准确的描述，科学地向消费者传达该食品的质量特性、安全特性以及食用、饮用说明等信息。食品链“溯源”信息共享模式与产品“标签”信息传递模式的结合是以现代物联网为基础，通过各类传感装置、射频识别技术（RFID）、EPC编码、红外感应器、全球定位系统、激光扫描器等信息传感设备，即通过技术与体制的互补，实现食品信息披露体制效率的提升。

食品安全信息披露主体的“链型”社区化治理结构应通过区域间信息披露的合作模式与校对模式实现。当前多数学者将研究重点集中于食品安全信息披露治理主体“多元化”方面，这是对的，但不全面，笔者认为“动态化”治理主体将成为中国食品安全信息披露的关键。“链型”社区治理结构的特点是可扩展性，表现为：第一，食品安全信息披露技术需要不断升级，区域间动态性合作是促进信息披露主体技术不断发展的关键，通过区域间政府的支持，实现第三方风险评估机构、政府监管机构、行业协会、新闻媒体的合作，开发新的检验技术、共享平台、传播途径等，以实现食品安全信息高效的传播，为消费者时时提供有价值的食品安全信息。第二，食品安全信息披露的区域间校对模式是通过各区域间彼此检测，形成跨区域、非归属地性食品安全披露模式。该模式可有效防止由于食品企业利益区域性保护所形成的本地区政府与食品企业“勾结”现象的出现，实现食品安全信息披露体制效率的整体性提升。

参考文献：

［1］ 李若谷.制度适宜与经济发展［M］.北京：人民出版社,2008: 93-97.

［2］ 吕振宇.公共物品供给与竞争嵌入［M］.北京：经济科学出版社,2010: 306-307.

［3］ 黎建飞,侯海军.构建我国老年护理保险制度研究［J］.应用研究,2009(11):67－68.

［4］ 许建军,高胜普.食品安全预警数据分析体系构建研究［J］.中国食品学报,2011(2):169-172.

［5］ 魏益民，赵多勇,郭波莉,等.联邦德国食品安全控制战略和管理原则［J］.中国食物与营养,2011(4):5-9.

［6］ 崔卓兰,宋慧宇.中国食品安全监管方式研究［J］.社会科学战线,2011(2):151-157.

(责任编辑 徐 丹）

On the Improvement of the Efficiency of China’s Food 

Safety Information Disclosure System

Liu Xin

（College of Public Administration, Jilin University of Finance and Economics, Changchun130117, China）

Abstract: The flaws of China’s food safety information disclosure system are lack of discloser, governmental “illusion of power” and organizational deconcentration. Three tactics can be taken to improve the efficiency of China’s food safety information disclosure system: the clubstyle cooperation in information disclosure, the risk assessing organization’s independence, and the communal management of information disclosure.

Key words: food safety; information disclosure; system efficiency; tactic

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