对超大城市精细化管理的几点思考

2017年6月27日，习近平总书记在中央政治局常委会会议审议北京城市总体规划时提出，要“加强精细化管理，构建超大城市有效治理体系”。他说，“北京城市大，要解决的问题有很多，要探索构建超大城市治理体系，这也是国家治理体系和治理能力现代化对北京提出的要求。”总书记提出加强精细化管理、构建超大城市有效治理体系要靠精治、共治、法治。这“三治”中，精治是目标，要将精细化管理的要求贯穿城市工作全链条、全时空、全人群，即把精细化要求贯穿城市规划、建设、管理、执法等城市工作各个环节，覆盖城市空间的各个区域，体现在一年365天、一天24小时的每时每刻，涵盖游客、就业人口、学生、老年人等各类人群。共治和法治是实现精治的手段。共治要体现人民城市人民建、人民城市人民管，这里的“人民”是广义的概念，既包括自然人，如“朝阳群众”“西城大妈”，也包括法人，如社区居委会、社区社会组织、物业公司；既包括机器人等虚拟的人，也包括现实的人。法治要求善于运用法治思维和法治方式解决城市管理顽症难题。

一靠精治：

监管要体现精细化。墨西哥城，曾经是全球空气污染最严重的城市，后来被联合国誉为空气治理的典范。墨西哥城也曾根据机动车尾号实行每周禁驶一天，这项政策刚开始确实减少了上路车辆和污染排放，但很快人们就找到了规避的办法——买第二辆车，限行政策施行两年后，空气质量的曲线出现反弹。于是，墨西哥城政府修改限行政策，不再“一刀切”，而是根据尾气排放状况来决定限行与否。所有车辆每年必须接受两次尾气检测，检测结果分为“00（新车）”“0（符合严格排放标准）”“1（符合一般排放标准）”和“2（符合最低排放标准）”四档。“0”“00”档的车辆不限行；“1”和“2”档的车辆，平常日每周限行一天，每月还有两个周末不得上路。根据检测结果发现，一辆被限行的旧车，排放的有害气体是新车的9倍。

背街小巷是最能体现精细化管理水平的。城市管理要向街巷胡同延伸，北京市西城区2017年出台《西城区街巷胡同整治提升三年行动计划》，努力实现“共建共享全覆盖、十有十无促提升”的目标。“十有十无”中“十有”就是每条背街小巷有政府代表（街长、巷长）、有自治共建理事会、有物业管理单位、有社区志愿服务团队、有街区治理导则和实施方案、有居民公约、有责任公示牌、有配套设施、有绿植景观、有文化内涵。“十无”就是无乱停车、无违章建筑（私搭乱建）、无“开墙打洞”、无违规出租、无违规经营、无凌乱架空线、无堆物堆料、无道路破损、无乱贴乱挂、无非法小广告。

区域交界地区易成为精细化管理的“死角”。西城区德胜街道位于西城区最北侧，与海淀、东城、朝阳三区接壤，辖区频繁与周围街道交接，然而不同的边界划分标准还不一样。有的以马路牙子为界，有的以街道中轴线分。这种复杂的划分方式，随着街道更新工作人员，渐渐出现了认知偏差，导致一些地方“无人认领”。流动商贩、黑摩的等城市顽疾治理，这些年让街道伤透了脑筋。2017年8月4日，德胜街道联合相邻的三区四街道共同召开联席会议，签订了《共筑平安边界协议书》，对各自的辖区、界限进行“確权”与“认领”，确权之后，模糊地带将不复存在。在边界确权的基础上，还建立共治共管机制，对接壤地区进行联合管理。包括执法前的相互通气，针对边界道路，相邻街道联合执法，共同打击无照游商、黑摩的；建立边界纠纷应急处理机制，及时通报界线范围内地貌地物变化动态等，提高执法效率。值得注意的是，这次建立的共治共管机制并没有仅仅停留在执法层面。通过相互协商，共同规划，区界道路的沿街建筑外立面、商业牌匾风格等，将来也要实现统一。

二靠共治：

提高城市管理的智能化水平，实行智治。改变依靠人海战术的传统做法，要加强信息技术的广泛应用，更多运用人工智能、大数据、云计算等信息技术，推进城市管理制度创新、模式创新，提高城市管理的效率和水平。在2016年10月13日召开的杭州·云栖大会上，杭州市政府公布了“城市大脑”计划，通过安装一个人工智能中枢——杭州城市数据大脑，让数据帮助城市来做思考和决策，将杭州打造成一座能够自我调节、与人类良性互动的城市。人工智能的核心是让机器读懂数据并基于数据做出决策。例如，通过阿里云ET的视频识别算法，使城市大脑能够感知复杂道路下车辆的运行轨迹，准确率达99%以上。5万路监控视频如果由交警三班倒地去看，需要15万个交警，而通过算法，城市大脑可以在短时间内把这些视频都看完，并提供针对性的管控办法。

建立居民参与城市管理决策的机制。亚里士多德曾说过：“人们来到城市，是为了生活；人们居住在城市，是为了生活得更好。”如何让他们生活得更美好？首要的是了解他们的需求。正如没有市场需求的产品，终将被市场淘汰；不考虑公众需求的城市管理，干得再多、投入再多仍不能得到公众的点赞。各级政府，尤其是街道、乡镇基层政府应建立城市管理决策的民意参与机制，辖区内的城市管理任务既有市、区政府布置的，也有公众决定的。

建立公众参与监督城市管理的机制。目前，我们在认识上往往存在误区，一提到监督主体多元化，就想到发挥专家学者的作用，其实，城市管理事关百姓日常生活，他们完全可以成为称职的监督员。日本环境省官员表示，企业在做好所有环保措施的同时，还必须公开排放的污染物信息，以便公众监督。东京都有明垃圾处理厂展示大厅里，就摆放着污染物排放信息资料。该厂排放气体信息每一小时更新一次，并且通过计算机打印出来，供附近居民和环保团体随时查看。另外，企业官网也公示。香港为鼓励市民监督环卫工作人员的工作表现，香港食物卫生环境署在垃圾箱上注明垃圾每天倾倒次数，还印上热线号码，以便市民查询和投诉。

发挥社区各类社会组织的作用。上海在推行城市精细化管理方面注重发挥社区居委会、业主委员会和社区社会组织的作用。建立以社区居委会主导，居委会为主体，业主委员会、物业公司、驻区单位、社区社会组织等共同参与的社区治理架构。2016年，上海市业主委员会组建率达到88%，规范运作率达到86%，党小组组建率达到83%。发挥社区社会服务类、公益慈善类、文体活动类、专业调处类等四类社区社会组织在社区自治方面的作用，目前这四类社区社会组织4282家，占全市社会组织的30%。

在公共部门推行现代企业治理模式。现代企业治理模式的核心是所有权与经营权分离，构建“股东大会+董事会+职业经理人”的治理结构。美国市政府的组织形式有三种：市长—市议会制、市议会—市政经理制、城市委员会制，据调查，采取市议会—市政经理制的城市数达到了58%。这种管理模式出现在20世纪初，强调城市管理的专业化和职业化，引进现代企业治理模式。市议会的功能是雇佣市政经理、为本市立法、审批财政预算、决定各种重大项目及议题、监督城市管理，不介入市政的日常工作；市政经理对市议会负责，市议会对全市市民负责。美国的公共图书馆、博物馆、游客服务中心、社区服务机构都采取现代企业治理模式。大凤凰城游客服务中心实行董事会监管下的总经理负责制，由董事会负责经理团队的聘任，董事会成员从下属的会员企业和合作机构的主要负责人中选举产生，这些董事都有丰富的社会管理经验和一定的社会声望，虽是无偿兼职，却能较好地从不同角度对中心的工作进行社会监督，同时代表会员单位参与政府涉及旅游行业的政策制定，为会员争取利益和优惠，并通过行业自律实现对会员单位的监督。社区图书馆采用的是独立的“董事会—馆长”管理模式。董事会成员一般是7名或9名，成员大都是来自社区的居民志愿者，不领取报酬。董事会的主要任务是制定图书馆的工作计划，聘用图书馆馆长，审核并批准馆长提出的预算报告，等等。

三靠法治：

建立健全城市管理标准体系，为精细化依法管理提供标尺和依据。目前，城市管理领域的标准建设还存在“缺、低、散、虚”等问题。要对标国际标准，城市管理的各个方面都要向世界先进水平看齐，这是一条基本原则。要完善体系，聚焦技术标准、管理标准等领域，没有标准的要尽快制定，偏低的标准要抓紧提高，相互打架的标准要进行梳理，逐步实现城市管理标准的全覆盖、精细化、高水平。2016年上海出台了《街道设计导则》，作为对城市道路、建筑设计、消防安全、城市绿化、市容管理等已有相关规范在街道设计层面的细化和完善。北京市目前还没有全市层面的设计导则，只是东城区西城区制定了设计相关导则，两区导则之间尚没有实现标准统一。2015年10月，西城区在全国首先实行城市环境分级分类管理标准体系，按照西城功能定位和区情特点，依据管理区域的划分原则，将全区划分为政务活动区、金融商务区、繁华商业区、传统风貌区、交通枢纽区、公共休闲区、生活居住区等七大基本类型，明确各个区域的城市景观风格特色、公共空间和公共秩序的管理目标，确定城市管理标准和作业标准。该体系共有251项标准，其中，收录国家标准57项、行业标准35项、北京市地方标准86项，自制标准73项。

发挥社会规范的作用。十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”中国传统乡村社会最主要的治理特点，是乡贤通过乡规民约治理乡村秩序。小说《白鹿原》就详细描述了白鹿村如何订乡约、普及乡约、执行乡约。白鹿村的族长白嘉轩的姐夫朱先生在辛亥革命成功后为白鹿村草拟了一份乡约。白嘉轩和鹿子霖（白鹿村另一个乡贤）、学堂先生一起研究在白鹿村实践《乡约》的方案，要求白鹿两姓16岁以上的男人每天晚上齐聚学堂，由先生逐字逐句讲解《乡约》，有病有事要向族长请假；要求每个男人把在学堂背记的《乡约》条文教给妻子和儿女；学生在学堂也要学记《乡约》。白嘉轩向村民宣布要“学为用”，言行举止、为人處事要按《乡约》上说的做，违反《乡约》的，要处罚。处罚的条例包括罚跪，罚款，罚粮以及鞭抽板打。一次白嘉轩看见女人在大门外喂奶，当晚就在众人聚集的祠堂当做违反礼仪的事例讲了，从此女人喂奶都在自家屋里。村子有人赌博、抽鸦片，白嘉轩把全村男人召集到祠堂，让学堂先生念《乡约》的条文和戒律，让赢钱的人把钱交出来分给输钱的人，然后让赌博的所有人的手放进滚水锅里。吸鸦片的人，家里穷的叮当响，先把祠堂官地的存粮分给家属一些，然后让吸鸦片的人吃屎。

（责任编辑：王珊珊）

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